Zbog toga ASK preporučuje preciziranje kriterijuma i standarda, naročito u dijelu definisanja uslova za napredovanje, vanredno unapređenje i ocjenjivanje rada.

Nejasni kriterijumi i široka diskrecija

U mišljenju, donijetom po službenoj dužnosti povodom anonimne inicijative povodom mogućih koruptivnih rizika i nezakonitih praksi prilikom dodjele diplomatskog zvanja i raspoređivanja u diplomatsko-konzularnoj mreži, ASK zaključuje da su ključni pojmovi u propisima nedovoljno definisani, te da sistem ostavlja značajan prostor za subjektivno odlučivanje rukovodilaca i ministra.

Agencija posebno problematizuje upotrebu termina koji nijesu precizno mjerljivi, poput „odgovarajuće znanje“, „izvanredni rezultati u radu“, „odgovarajuće psiho-fizičke sposobnosti“ i „inovativnost i kreativnost“.

“Posebno je izražen problem upotrebe opštih i nepreciznih formulacija poput „odgovarajuće znanje”, „odgovarajuće psiho-fizičke sposobnosti”, „izvanredni rezultati u radu”, inovativnost i kreativnost” i sličnih termina, koji nijesu dodatno razrađeni jasnim, objektivnim i mjerljivim indikatorima. Takva rješenja omogućavaju različita tumačenja u praksi i dovode do toga da konačna odluka u velikoj mjeri zavisi od individualne procjene rukovodilaca, a ne isključivo od unaprijed definisanih i provjerljivih kriterijuma”, navedeno je u mišljenju koje potpisuje direktorica ASK-a Kristina Braletić.

Rizici u napredovanju i zapošljavanju

Posebna pažnja u analizi posvećena je mogućnosti vanrednog napredovanja i zapošljavanja bez javnog oglasa.

Za član 69 Zakona o vanjskim poslovima, koji omogućava vanredno unapređenje zbog „izvanrednih rezultata“, ASK navodi da predstavlja rizik jer taj pojam nije normativno razrađen.

“Poseban koruptivni rizik proizlazi iz odredbe koja ministru vanjskih poslova omogućava da, na obrazloženi prijedlog rukovodioса organizacione jedinice, vanredno unaprijedi zaposlenog u više zvanje i kada ne ispunjava pojedine propisane uslove, ukoliko je ostvario „izvanredne rezultate u radu”. Ovakve formulacije mogu predstavljati rizik jer nijesu zasnovane na jasno definisanim, objektivnim i mjerljivim kriterijumima. Pojam „izvanredni rezultati u radu” nije bliže određen zakonom, što ostavlja prostor za subjektivno tumačenje i različitu primjenu u praksi. Na taj način stvara se mogućnost favorizovanja pojedinih zaposlenih, odnosno donošenja odluka koje nijesu zasnovane isključivo na profesionalnim i unaprijed utvrđenim kriterijumima. Dodatno, zakon ne propisuje sadržaj i standarde obrazloženja prijedloga za vanredno unapređenje pa se značajan dio odlučivanja zasniva na procjeni rukovodioca organizacione jedinice i ministra”, ističe se u mišljenju.

Eventualni koruptivni rizici, prema ASK-u, mogu biti izraženi i u članu 72 Zakona, koji omogućava ministru da, kada to opravdavaju potrebe vršenja diplomatskih poslova, bez javnog oglašavanja donese rješenje o zasnivanju radnog odnosa sa osobama koje posjeduju odgovarajuće iskustvo u naučnoistraživačkom radu, značajno diplomatsko iskustvo, profesionalna zvanja vještine ili iskustvo rada u međunarodnim i drugim organizacijama.

“Ova odredba predstavlja odstupanje od načela transparentnosti, jednakog pristupa konkurentnosti pri zapošljavanju u javnoj upravi. Izostankom javnog oglasa smanjuje se mogućnost da se za radno mjesto prijavi širi krug kandidata i ograničava se javna kontrola postupka izbora”, ističe se, pored ostalog, u mišljenju.

Takođe se ukazuje da izrazi poput „kad potrebe vršenja diplomatskih poslova to opravdavaju“ i „odgovarajuće iskustvo“ nijesu dovoljno precizni, što dodatno povećava prostor za diskreciono odlučivanje.

“Kako zakon ne definiše sadržaj ovih pojmova niti propisuje objektivne kriterijume za njihovu procjenu, ministru se ostavlja širok prostor za diskreciono odlučivanje o tome kada će primijeniti izuzetak od javnog oglašavanja i koja lica ispunjavaju uslove za prijem u radni odnos. Takvo normativno rješenje može stvoriti uslove za favorizovanje pojedinih kandidata, netransparentno zapošljavanje i zaobilaženje redovnih procedura predviđenih za prijem državnih službenika”, napominje se u mišljenju ASK-a.

Ocjenjivanje diplomata pod znakom pitanja

Dio mišljena se odnosi i na sistem ocjenjivanja diplomata, gdje ASK konstatuje da, iako postoji numerički sistem bodovanja, on ne eliminiše subjektivnost.

“Matematička formula javlja se kao mehanizam koji daje privid objektivnosti, dok suštinski ostaje širok prostor za diskreciono i potencijalno ciljano bodovanje, pri čemu i male razlike u pojedinačnim ocjenama mogu odlučujuće uticati na konačnu kategoriju (npr. prelazak praga za ocjenu „ističe se”)”, navodi se u dokumentu.

Dodatno, kako se navodi, postoji rizik neujednačene primjene jer nijesu propisani jasni i mjerljivi standardi za dodjelu ocjena 1, 2 i 3 po kriterijumima, što, smatraju u ASK-u, može dovesti do različite prakse među rukovodiocima i nejednakog tretmana diplomata u zavisnosti od organizacione jedinice ili ličnog odnosa sa ocjenjivačem.

“Dok formalne procesne garancije, poput upoznavanja diplomate sa prijedlogom ocjene i mogućnosti izjašnjenja, ne obezbjeđuju suštinsku kontrolu jer konačnu ocjenu i dalje donosi ministar, čime se dodatno potvrđuje visok nivo hijerarhijske diskrecije u postupku ocjenjivanja”, ističe se u mišljenju.

Posebno se problematizuju i kriterijumi poput „komunikacionih vještina“, „kreativnosti“ i „pismenog izražavanja“, za koje nijesu propisani jasni indikatori mjerenja.

Interni oglasi i uloga rukovodilaca

ASK ukazuje i na rizike u postupku internog raspoređivanja diplomata, gdje ključnu ulogu imaju rukovodioci organizacionih jedinica.

Prema analizi, činjenica da napredovanje zavisi od obrazloženog prijedloga rukovodioca može dovesti do „neujednačene primjene propisa, favorizovanja pojedinih službenika ili stvaranja odnosa zavisnosti između zaposlenog i rukovodioca“.

“Dodatni rizik proizlazi iz činjenice da ministar donosi konačnu odluku o napredovanju. lako je propisano da se odluka donosi u roku od 30 dana, upotreba formulacije „po pravilu” čini taj rok neobavezujućim. Metodologija za procjenu rizika od korupcije posebno upozorava na rizike koji proizlaze iz neodređenih ili relativizovanih rokova, jer oni mogu dovesti do pravne nesigurnosti i proizvoljnog postupanja. U konkretnom slučaju, Pravilnik ne propisuje u kojim situacijama ministar može odstupiti od roka od 30 dana, koliko takvo odstupanje može trajati niti obavezu posebnog obrazloženja zbog kašnjenja. Zbog toga postoji mogućnost da se odlučivanje o napredovanju neopravdano odlaže, što može predstavljati mehanizam indirektnog pritiska na zaposlene ili sredstvo selektivnog postupanja prema pojedinim diplomatama. Nedostatak preciznih rokova i jasnih kriterijuma za odlučivanje umanjuje transparentnost postupka i otežava kontrolu zakonitosti i objektivnosti donesenih odluka”, dodaje se u miđljenju.

Takođe se problematizuje neprecizno uređenje rada komisija i intervjua, gdje nijesu unaprijed definisani bodovni kriterijumi za procjenu kandidata.

“Ocjenjivanje vještina poput „analitičkog razmišljanja” ili „motivacije” ostaje u značajnoj mjeri zasnovano na diskrecionoj procjeni Komisije. Pravilnikom u članu 6 nije detaljno uređen način formiranja Komisije niti su bliže propisana pravila njenog rada, uključujući interne procedure odlučivanja, način vrednovanja kandidata i mehanizme obezbjeđivanja transparentnosti u radu. Ovakva normativna nedorečenost može dovesti do neujednačene prakse u radu Komisije i otežati uvid u način na koji se donose odluke”, navedeno je u mišljenju.

Radi otklanjanja identifikovanih potencijalnih koruptivnih rizika, potrebno je, ističe se u mišljenju, razmotriti izmjene i dopune Pravilnika u pravcu preciznijeg normativnog uređenja kriterijuma i procedura u postupku sprovođenja internog oglasa za raspoređivanje na rad u diplomatsko-konzularnom predstavništvu. 

“Prije svega, neophodno je propisati jasne, objektivne i mjerljive kriterijume za izradu mišljenja rukovodioca organizacione jedinice, kako bi se ograničio prostor za subjektivnn procjenu i obezbijedila ujednačenost u ocjenjivanju kandidata. Takođe, potrebno je uvesti standardizovane i unaprijed definisane kriterijume ocjenjivanja tokom intervjua, uključujući bodovnu listu ili indikatore za procjenu pojedinačnih kompetencija, kao što su analitičko razmišljanje i motivacija, radi smanjenja diskrecionog odlučivanja Komisije”, dodaje se u dokumentu.

Napominje se i da je potrebno detaljno urediti način formiranja i rada Komisije, uključujući interna pravila postupanja, način donošenja odluka, kriterijume vrednovanja kandidata, kao i mehanizme obezbjeđivanja transparentnosti i sljedivosti u procesu odlučivanja.

“U tom smislu, preporučuje se i uvođenje obaveze dokumentovanja i obrazlaganja svih ključnih faza postupka, radi jačanja pravne sigurnosti, dosljednosti i objektivnosti u primjeni propisa”, ističu u ASK-u.

Potreba za preciznijim pravilima

U završnoj ocjeni, Agencija navodi da postojeći sistem zahtijeva dodatno normativno preciziranje kako bi se smanjio prostor za proizvoljnost.

“Jačanje objektivnih i mjerljivih kriterijuma, kao i smanjenje prostora za neograničenu diskreciju, doprinijelo bi većoj transparentnosti, ujednačenosti primjene propisa i jačanju povjerenja u sistem profesionalnog napredovanja u diplomatskoj službi”, zaključuje se u mišljenju.

ASK se pri tome poziva i na međunarodne standarde, uključujući Konvenciju Ujedinjenih nacija protiv korupcije (UNCAC), koja naglašava da sistemi zapošljavanja u javnoj službi moraju biti zasnovani na „principima zasluga, pravičnosti i mjerljivih kriterijuma“.