Papović: Politički eksperimenti i posljedice

Formiranje tehničke Vlade, koju traži opozicija, nema opravdanje u Ustavu, političkoj teoriji i praksi parlamentarnog sistema, kazao je u autorskom tekstu Dragutin Papović, istoričar i poslanik DPS-a u Skupštini Crne Gore.

Njegov autorski tekst prenosimo u cjelosti

Prema odredbama Ustava Crne Gore nakon parlamentarnih izbora formira se Skupština. U Skupštini se potom formira većina iz koje se (a najčešće iz najmoćnije partije) izdvoji kandidat za sastav Vlade. Predsjednik države nakon obavljenih konsultacija sa predstavnicima političkih partija zastupljenih u Skupštini, za mandatara za sastav Vlade predlaže kandidata koji ima dokaz da ga podržava skupštinska većina. Mandatar u Skupštini predlaže program i sastav Vlade, nakon čega Skupština bira Vladu. To je način izbora Vlade u crnogorskom i u gotovo svim parlamentarnim sistemima. Tako se dolazi do ustavne, zakonske, legitimne i, može se reći, „redovne“ Vlade.

Pored „redovne“ u političkoj teoriji i praksi postoje i tri vrste „vanredne“ Vlade. To su: manjinska, prelazna i tehnička. Manjinska Vlada se formira ako nakon izbora i formiranja Skupštine ne može da se izdvoji parlamentarna većina. Tada obično najjača politička partija traži podršku neke opozicione partije koja će obezbijediti podršku njenoj manjinskoj Vladi.

Ta podrška se najčešće daje za kraći period ili dok se obavi konkretni zadatak: izglasavanje budžeta, usvajanje nekog presudnog zakona ili odluke. U Crnoj Gori je samo jednom došlo do formiranja manjinske Vlade. To je bilo nakon izbora 2001. godine kada je Liberalni savez Crne Gore podržao manjinsku i koalicionu vladu DPS-a.

Drugi oblik „vanredne“ Vlade je prelazna Vlada. Najčešće se formira nakon političkih prevrata i revolucija, ili kada se u ratnoj ili vanrednoj situaciji uruše i pravno-politički poredak i vlast. Zadatak takve Vlade je da obezbijedi tranziciju iz prethodnog u novi pravno-politički sistem.

To se, na primjer, desilo 1945. godine kada je kralj Petar II Karađorđević, preko kraljevskog Namjesništva, Josipu Brozu Titu povjerio mandat za sastav privremene jugoslovenske Vlade. Zadatak ove Vlade je bio da organizuje izbore za ustavotvornu Skupštinu.

Treći oblik „vanredne“ Vlade je tehnička Vlada. Ona nastaje kada se u Skupštini izglasa nepovjerenje Vladi ili kada premijer podnese ostavku. Takva Vlada nastavlja rad do formiranja nove Vlade, koja se formira nakon stvaranja nove skupštinske većine ili, najčešće, nakon prijevremenih parlamentarnih izbora.

Tehnička Vlada ima ograničene nadležnosti. Ovu situaciju je predvidio i crnogorski Ustav. Prestanak mandata Vlade propisan je članom 110 Ustava Crne Gore u kome se kaže: „Vladi prestaje mandat: prestankom mandata Skupštine, podnošenjem ostavke, kad izgubi povjerenje i ako ne predloži budžet do 31. marta budžetske godine. Vlada kojoj je prestao mandat nastavlja rad do izbora Vlade u novom sastavu. Vlada kojoj je prestao mandat ne može raspustiti Skupštinu.“

Ako se imaju u vidu ove elementarne odredbe o formiranju, radu i vrstama Vlade u parlamentarnom sistemu, onda je jasno da u aktuelnoj crnogorskoj političkoj situaciji nema ni jednog uslova za formiranje: manjinske, prelazne ili tehničke Vlade. Zahtjev opozicije nema rezon u teoriji, praksi ni u pravnim propisima.

Aktuelnu crnogorsku Vladu podržava parlamentarna većina, a Skupština je u zakonskom mandatu. Nije bilo rata, revolucije i urušavanja političkog i pravnog poretka. U Skupštini nije izglasano nepovjerenje Vladi. Premijer nije podnio ostavku, a budžet je predložen i usvojen u zakonskom roku.

Opozicija je ovom inicijativom pokazala i političko neznanje. Politička teorija i praksa pokazuju da je tehnička Vlada ona kojoj je izglasano nepovjerenje u Skuštini ili je podnijela ostavku, dok crnogorska opozicija i „eksperti“ iz NVO tehničku Vladu definišu kao improvizovanu političku kombinaciju koju čini po trećina ministara iz redova vlasti, opozicije i NVO.

Ovakva politička fantazija je nezabilježena. Istina je da postoji neslavni presedan ili crnogorski politički izum iz 2016. godine kada je formirana Vlada „izbornog povjerenja“. U njenom formiranju se pošlo od eksperimentalne ideje da će se tako pojačati povjerenje u izborni proces. Ideja nije ostvarena zbog opstrukcije opozicije, ali je ostvarena šteta jer je legitimisano eksperimentisanje sa pravno-političkim sistemom, odnosno sa ustavnim načinom formiranja i rada Vlade. Zato opozicija mimo zakona, pravila parlamenatrnog sistema i mimo političke teorije i prakse traži nastavak eksperimentisanja. Da to samo vodi u veće probleme pokazalo je slično eksperimentisanje s izglasavanjem ustavnih amandmana 2013. godine kojima je propisana kvalifikovana većina u Skupštini za izbor Sudskog savjeta i Vrhovnog državnog tužioca.

I u mnogo zrelijim parlamentarnim demokratijama teško bi bilo izbjeći zloupotrebe ovakvog rješenja, dok je u crnogorskom slučaju evidentno da je ovo obesmišljeno i da ne služi prvobitnoj namjeni. Eksperimentalna ideja je bila da se kvalifikovanom većinom i dogovorom vlasti i opozicije dođe do izbora kvalitetnih sudija i tužilaca, a sada je ovaj eksperiment postao sredstvo političke ucjene i opstrukcije u rukama crnogorske opozicije.

Opozicija čak nije ni pokušala da predloži „svoje“ članove za Sudski savjet i Vrhovnog državnog tužioca, već ovu ustavnu odredbu koristi kao način da blokira pravosuđe, da blokira državu i da u tako vanrednim okolnostima pokuša da smijeni vlast. Eksperimentisanje je dovelo do opstrukcije, opstrukcija je proizvela improvizaciju i sada se teško vratiti na prvobitnu i funkcionalnu poziciju.

Zato je aktuelna pravno-politička situacija dobrim dijelom rezultat eksperimentisanja i loših kompromisa na štetu institucija i procedura klasičnog parlamentarnog sistema.

Parlamentarni sistem ima dugo trajanje, usavršen je na pametnim i iskusnim adresama, i nema potrebe za pogubnim crnogorskim eksperimentima i kvazi izumima. Skupština i Vlada se fomiraju na osnovu izbornih rezultata i ostvarene većine, a ne na osnovu ucjena i opstrukcija. Isto važi i za pravosuđe.

Suština je u tome da se svaki presedan i svako pravno-političko eksperimentisanje sa klasičnim parlamentarnim sistemom završava na štetu funkcionisanja državnih insitucija, pravnog poretka i demokratije. Zato bi trebalo odlučno odbaciti zahtjev opozicije za formiranjem tehničke Vlade. Pri tome ne treba strahovati od prijetnji opozicije da će u suprotnom bojkotovati naredne izbore. To je blefiranje. No, i u slučaju da se opozicija zaista odluči za bojkot, ona će biti jedini gubitnik. To pokazuje i njen bojkot Skupštine.

Šta je opozicija postigla trajnim ili periodičnim bojkotom aktuelnog saziva Skupštine? Ništa. To nijesu podržali ni njihovi birači ni međunarodni politički faktori. Bojkotom Skupštine opozicija je postala gotovo nebitna, a bojkotom izbora ova opozicija bi samo nestala. Bojkot izbora je za sada samo ucjena ili blef opozicije. Iza toga ne postoji ozbiljna politička strategija jer opozicija još nije odgovorila na suštinska pitanja: Koji je plan političkog djelovanja u slučaju bojkota? Da li opozicija ima međunarodnu podršku za bojkot? Jasno je da nema ni plana ni podrške.

Neuk zahtjev opozicije za tehničkom Vladom i blefiranje bojkotom izbora pokazatelji su, prije svega, duboke političke agonije u kojoj se ona nalazi. Opozicija je doživjela izborni, kadrovski, ideološki, programski i organizacioni debakl. Priča o tehničkoj Vladi i o bojkotu nije zbog kvalitetnijeg izbornog procesa, već da se zgrabe ministarske pozicije bez izbora.

Opozicija nije u stanju da na izborima bude ozbiljan konkurent DPS-u jer nema elementarne uslove da vlada državom. Ukoliko bi nekim slučajem opozicija dobila većinu u Skupštini, jasno je da bi njena Vlada morala da se formira zajedničkim učešćem DF-a i Demokrata. Da li je to realno nakon žestokog i vlugarnog sukoba koji između nih tajno traje godinama, a javno u posljednjih par mjeseci? Da li iko ozbiljan misli da bi ove dvije zavađene političke grupacije mogle da imaju zajedničkog mandatara i da formiraju Vladu sa usaglašenim programom? I njihovim najodanijim pristalicama je jasno da to nije moguće. To je jasno i međunarodnim političkim faktorima i zato za ovakvu opoziciju i za njene planove o tehničkoj Vladi i bojkotu niko ne pokazuje ni razumijevanje ni podršku. Sve što mogu da dobiju to je podrška za rad i dogovaranje u okviru institucija.

S druge strane, parlamentarna većina ima zadatak da spriječi svaki pokušaj pravno-političkih eksperimentisanja. Izborno zakonodavstvo bi trebalo poboljšati u skladu sa preporukama relevantnih međunarodnih institucija, ali i u skladu sa crnogorskim pravnim poretkom. Parlamentarna većina bi trebalo da uradi sve što može u okviru institucija kako bi se u skladu sa demokratskom procedurom organizovali sljedeći izbori, pa ko hoće neka učestvuje a ko neće neka se sprema za vanparlamentarni status.