Video
Tender za izgradnju zgrade Filološkog fakulteta koji je MJR raspisalo 2. septembra sadrži uslove sa nizom, u najmanju ruku nelogičnosti, koje otvaraju put sumnji da se cijeli posao ”crta” za uski krug kompanija.
Kao jedan od dokaza ove sumnje je eliminatorni uslov, kojim se traže firme koje su gradile objekte iste namjene i to minimum dva objekta minimalne vrijednosti od po šest milona eura.
Prema nezvaničnim saznanjima Standarda samo dvije firme u Crnoj Gori imaju te reference, dok se ostale očigledno eliminišu iz trke za posao.
Kada se veliki javni posao, vrijedan preko deset miliona eura, vezuje za niz vrlo konkretnih i za mnoge kompanije eliminatornih kriterijuma, prostor za sumnju u regularnost postupka postaje pitanje koje će nadležne institucije morati da razjasne.
Kao što je Standard najavio, svu dokumentaciju do koje dođemo ćemo proslijediti nadležnom tužilaštvu na provjeru, te ćemo ovaj tenderski postupak ispratiti do kraja, kako bi javnost bila upoznata, ko je dobio posao vrijedan deset miliona eura i ko ispunjava uslove Ministarstva javnih radova.
Jer, kad MJR raspiše ovakav tender onda oni na papiru ne traže samo građevinsku kompaniju koja može da izgradi novu zgradu Filološkog fakulteta. U praksi, međutim, traže vrlo specifičan profil firme po kom više nije dovoljno da je firma ranije gradila zgrade i objekte vrijedne deset ili više miliona eura, da ima sopstvene inženjere, radnike, mehanizaciju i finansijsku snagu. Ako nema baš dvije reference gradnje objekata tražene namjene, koje se uklapaju u kombinaciju koju je Ministarstvo propisalo jednostavno otpada iz posla.
Ovakav princip krši načelo obezbjeđivanja konkurencije i jednostavno gura određenu firmu u prvi plan.
No, osim pitanja sa obezbjeđivanjem konkurencije, ovako napisan javni poziv nosi sa sobom sijaset drugih pitanja, koja su voljom Ministarstva ostala neodgovorena, iako građani imaju pravo da znaju kako država troši novac, te da li se njihovim novcem plaća izgradnja nekog objekta od javnog interesa kroz ”sumnjivi” tenderski postupak.
ANALIZA TENDERSKE DOKUMENTACIJE
Analizom tenderske dokumentacije, postaje jasno da pitanje konkurencije nije jedina sporna tačka. Više odluka koje je Ministarstvo donijelo prilikom kreiranja javnog poziva, posmatrane zajedno, dodatno suzavaju prostor za potencijalne ponuđače i otvaraju pitanje da li je prije raspisivanja tendera urađena ozbiljna analiza tržišta. Od izbora da se cijeli posao vodi kao jedna nabavka, preko uslova koje mora ispuniti firma koja želi da konkuriše, do načina na koji su određeni finansijski i tehnički kriterijumi – svaki od tih elemenata zahtijeva objašnjenje.
Posebnu pažnju privlači činjenica da je kompletna izgradnja predviđena kao jedna javna nabavka, bez podjele na lotove (zasebne partije), uz obrazloženje da objekat predstavlja jednu funkcionalnu cjelinu i da takav model odgovara principima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Takvo obrazloženje samo po sebi nije neuobičajeno, ali kod posla čija se vrijednost mjeri milionima eura otvara pitanje da li je Ministarstvo procijenilo kakav uticaj takva odluka ima na broj potencijalnih ponuđača.
Jer kod velikog građevinskog posla nije isto kada kompanija konkuriše za određeni dio projekta i kada mora da odgovori na kompletan predmet nabavke, uz sve finansijske, tehničke i stručne uslove koji su propisani dokumentacijom.
DVIJE REFERENCE OD PO ŠEST MILONA EURA
Među uslovima koji posebno interesantni nalazi se kriterijum stručne i tehničke sposobnosti. Prema tenderskoj dokumentaciji, ponuđač mora imati dvije reference, pri čemu svaka pojedinačno mora vrijediti najmanje šest miliona eura, uz zahtjev da se odnose na objekte određene namjene, da su realizovane u prethodnih pet godina i da budu potvrđene od investitora ili korisnika.
Takav kriterijum je znatno uži od zahtjeva za opštim iskustvom u visokogradnji. Kompanija može imati iskustvo u realizaciji velikih i tehnički složenih objekata vrijednih više miliona eura, ali ukoliko nema dvije reference koje istovremeno ispunjavaju vrijednosni prag, traženu namjenu i vremensko ograničenje, to iskustvo joj ne omogućava da konkuriše pod propisanim uslovima.
Ovaj uslov nije dokaz da je tender postavljen za nekog konkretnog ponuđača. Međutim, jeste okolnost zbog koje je potrebno dobiti odgovor naručioca: zašto je izabran upravo prag od šest miliona eura po referenci, zašto su potrebne baš dvije takve reference, zbog čega se traži iskustvo na objektima određene namjene i zašto je period realizacije ograničen na prethodnih pet godina?
To je upravo razlog zbog kojeg je Standard Ministarstvu javnih radova postavio pitanje da li je prije određivanja ovog uslova urađena analiza tržišta i koliko kompanija koje objektivno imaju kapacitet da izgrade objekat poput Filološkog fakulteta može istovremeno ispuniti sve navedene kriterijume.
ŠTA KAŽE ZAKON O KONKURENCIJI I PROPORCIONALNOSTI?
Ovaj kriterijum dobija dodatnu težinu kada se posmatra kroz odredbe crnogorskog Zakona o javnim nabavkama. Zakon kroz načelo obezbjeđivanja konkurencije propisuje da naručilac treba da omogući konkurenciju među privrednim subjektima i da ne ograničava ili sprječava konkurenciju diskriminatornim uslovima i kriterijumima.
Istovremeno, načelo proporcionalnosti podrazumijeva da uslovi koji se odnose na ekonomsku i finansijsku, odnosno stručno-tehničku sposobnost, treba da budu proporcionalni složenosti predmeta nabavke, njegovoj vrijednosti i zahtjevima koji proizlaze iz izvršenja ugovora.
Upravo je to pitanje koje se u ovom tenderu nameće: da li su dvije reference od najmanje šest miliona eura, uz zahtjev da se odnose na objekte određene namjene i da budu realizovane u posljednjih pet godina, zaista nužne da bi izvođač dokazao sposobnost da izgradi novi objekat Filološkog fakulteta?
MIniastarstvo takođe treba da je objasni zašto je baš takav nivo iskustva neophodan i na osnovu koje analize je utvrđeno da on predstavlja proporcionalan način provjere sposobnosti ponuđača.
Posebno zato što se, prema dokumentaciji koju je Standard analizirao, konkretne reference jednog privrednog subjekta veoma precizno uklapaju u kombinaciju zahtjeva: dvije reference, obrazovna namjena i vrijednost tek nešto iznad šest miliona eura po pojedinačnom poslu.
Ovakva konkretna okolnost dodatno zahtijeva objašnjenje Ministarstva javnih radova.
Standard je Ministarstvo upravo zbog toga pitao kako je određen ovaj prag, koliko je potencijalnih ponuđača njime obuhvaćeno i da li je analizirano koliko kompanija u Crnoj Gori može ispuniti sve uslove istovremeno. Ministarstvo na ova pitanja nije odgovorilo.
NIJE SPORAN JEDAN USLOV VEĆ NJIHOVA KOMBINACIJA
Reference nijesu jedini element koji određuje krug potencijalnih ponuđača. Tenderska dokumentacija predviđa i značajne finansijske obaveze koje prate eventualno dobijanje posla. Predviđena je garancija za dobro izvršenje ugovora u visini od 10 odsto ugovorene vrijednosti sa PDV-om, kao i garancija za otklanjanje nedostataka u istom procentu, dok je za izvršenje posla propisano i osiguranje profesionalne odgovornosti od 100.000 eura.
Takvi instrumenti zaštite naručioca imaju svoju funkciju, posebno kod kapitalnih projekata, ali istovremeno predstavljaju finansijski prag koji ponuđač mora moći da podnese. Kada se tome doda zahtjev za prethodnim iskustvom na objektima od javnog značaja, postavlja se pitanje koliko kompanija uopšte može da prođe kroz sve filtere prije nego što njihova ponuda bude razmatrana.
Dodatno, tenderska dokumentacija predviđa da ponuđač koji ponudi rješenje ekvivalentno određenom tehničkom zahtjevu mora dostaviti potvrdu, stručno mišljenje ili drugi akt kojim dokazuje da ponuđeno rješenje ima iste ili bolje karakteristike, pri čemu takav dokaz treba da izda akreditovano tijelo.
Formalno, time se ostavlja mogućnost nuđenja ekvivalentnih proizvoda ili rješenja. Međutim, takav zahtjev istovremeno može značiti dodatni trošak i administrativno opterećenje za ponuđače. Zato je Standard pitao Ministarstvo zbog čega je upravo ovakav način dokazivanja izabran i da li je procijenjeno može li on nepotrebno suziti krug kompanija koje će biti spremne da učestvuju.
Posebno pitanje odnosi se na tehničke specifikacije. Standard je od Ministarstva tražio odgovor da li dokumentacija sadrži zahtjeve koji mogu odgovarati određenim proizvođačima, sistemima ili proizvodima i, ukoliko takvi zahtjevi postoje, zbog čega su baš takve karakteristike bile neophodne za realizaciju projekta.
GARANTNI ROK VRIJEDI 10 BODOVA
Još jedan element koji utiče na konačni izbor jeste način na koji je postavljen odnos cijene i kvaliteta. Cijena nosi 90 bodova, dok se preostalih 10 bodova dodjeljuje na osnovu dužine garantnog roka. Minimalna garancija je 24 mjeseca, a maksimalna 60 mjeseci, pri čemu najduži ponuđeni garantni rok dobija svih deset bodova.
To znači da najniža cijena sama po sebi ne mora donijeti pobjedu. Ponuđač sa višom cijenom može nadoknaditi dio razlike dodatnim bodovima na osnovu garantnog roka.
Standard je zato Ministarstvo pitao zbog čega je upravo garantni rok izabran kao jedini parametar kvaliteta, da li je prije određivanja kriterijuma urađena analiza mogućih scenarija i kakav bi bio uticaj ovog modela na konačan izbor između jeftinije i skuplje ponude.
Ni na ovo pitanje Ministarstvo javnih radova nije odgovorilo.
PODIZVOĐAČI OGRANIČENI NA 30 ODSTO
Poseban segment predstavlja mogućnost angažovanja podizvođača. Dokumentacijom je predviđeno da se novi podizvođači mogu angažovati uz saglasnost naručioca, ali njihov ukupni udio ne može biti veći od 30 odsto vrijednosti ugovora bez PDV-a.
Ovo ograničenje samo po sebi ne znači da je postupak restriktivan, ali u kombinaciji sa činjenicom da je višemilionski projekat ostavljen kao jedna cjelina i da se traži prethodno iskustvo na istim objektima od javnog značaja, ono dodatno otvara pitanje kakav je profil kompanije koja realno može ući u posao i preuzeti najveći dio obaveza.
Zato je Standard pitao Ministarstvo da li je analiziran kumulativni efekat svih uslova – od strukture nabavke i tehničkih specifikacija, preko finansijskih garancija i kriterijuma za izbor, do referenci i ograničenja podizvođača – i koliko bi kompanija, prema njihovoj procjeni, realno moglo da podnese ponudu.
Odgovora nema.
OD 9,8 do 11,8 MILIONA EURA
Dodatnu pažnju zahtijeva i promjena procijenjene vrijednosti postupka. Tender je prvobitno bio procijenjen na 9,8 miliona eura bez PDV-a, dok je, prema izmjenama dokumentacije koje je Standard pratio, vrijednost u međuvremenu povećana za još dva miliona eura.
To predstavlja povećanje od oko 20 odsto u odnosu na prvobitnu procjenu i otvara pitanje šta je u međuvremenu promijenjeno u obimu projekta, predmjeru i predračunu radova, cijenama materijala ili drugim parametrima na osnovu kojih je procjena napravljena.
Standard je Ministarstvo pitao ko je izradio tehničke specifikacije i procjenu vrijednosti, na osnovu kojih tržišnih podataka, kao i zbog čega je došlo do povećanja procijenjene vrijednosti.
Ni na ova pitanja Ministarstvo javnih radova nije odgovorilo.
KAKO SE SLIČNI MILIONSKI POSLOVI RADE U EU
Evropska praksa pokazuje da veliki građevinski ugovor ne mora automatski biti podijeljen na lotove, ali se kod takvih postupaka posebno vodi računa o tome kako se održava konkurencija i kako se obrazlažu odluke koje mogu uticati na pristup tržištu.
Direktiva EU 2014/24 predviđa da naručilac može odlučiti da ugovor ne podijeli na lotove, ali u tom slučaju treba da navede glavne razloge za takvu odluku. Evropska komisija istovremeno naglašava da podjela velikih ugovora na lotove može olakšati pristup javnim nabavkama malim i srednjim preduzećima.
Primjer iz Irske pokazuje kako to može izgledati kod građevinskih projekata slične vrijednosti. Za izgradnju nove osnovne škole bio je raspisan postupak procijenjen na oko 9,35 miliona eura bez PDV-a. Posao nije bio podijeljen na lotove, ali je postupak imao fazu kvalifikacije i užeg izbora, nakon koje je bilo predviđeno da osam kandidata bude pozvano u narednu fazu. Ugovor je bio planiran na 18 mjeseci, a cijena nije bila jedini kriterijum za izbor.
Još zanimljiviji je drugi irski primjer – projekat rekonstrukcije i proširenja škole procijenjen na oko 14,31 miliona eura bez PDV-a. I taj posao je bio organizovan kao jedna cjelina, ali su u okviru projekta bili predviđeni specijalizovani izvođači za pojedine oblasti, uključujući mašinske i elektro radove. Za dio tih specijalističkih poslova korišćeno je posebno ugovaranje.
Ovi primjeri ne znače da crnogorski tender mora biti organizovan po istom modelu. Oni pokazuju nešto drugo: veliki posao može biti jedna cjelina, ali način na koji se definišu kvalifikacija, specijalistički poslovi i pristup ponuđača tržištu može značajno uticati na konkurenciju.
U evropskom okviru postoji i dodatni reper kada je riječ o finansijskoj sposobnosti ponuđača. Direktiva 2014/24 propisuje da minimalni godišnji promet koji naručilac zahtijeva, kao opšte pravilo, ne bi trebalo da prelazi dvostruku procijenjenu vrijednost ugovora, osim kada za to postoje posebno opravdani razlozi povezani sa prirodom posla. Za tender od 9,8 miliona eura to bi kao opšti evropski reper značilo oko 19,6 miliona eura godišnjeg prometa.
Preporučeno
To nije direktno pravilo koje se primjenjuje na ovaj crnogorski tender, ali jeste relevantan evropski standard za poređenje proporcionalnosti uslova.
