“Ne možete nekoliko stotina projekata tretirati kao da su svi istog prioriteta i da svi mogu napredovati istom dinamikom. Sa ekonomskog stanovišta, često je racionalnije koncentrisati sredstva na manji broj kvalitetno pripremljenih i visoko opravdanih investicija. Zato prioritizacija nije odustajanje od razvoja. Prioritizacija je uslov ozbiljnog razvoja”, saopštila je profesorica Ćetković u intervjuu Pobjedi. 

Profesorića Ćetković je bila angažovana na izradi još uvijek aktuelne nacionalne Strategije razvoja saobraćaja, kao i na izradi studije opravdanosti prioritetne dionice auto-puta Bar – Boljare od Smokovca do Mateševa.

POBJEDA: Kada se govori o nastavku auto-puta, rekonstrukciji puteva i željeznice, aerodromima, Luci Bar i drugim projektima, stiče se utisak da Crna Gora ima veoma velike saobraćajne ambicije. Može li ih zaista finansirati?

ĆETKOVIĆ: Može finansirati značajan investicioni ciklus. Ali ne mislim da je realno niti ekonomski opravdano polaziti od pretpostavke da se svi poželjni projekti mogu realizovati istovremeno. Smatram da je važnije pitanje: šta treba finansirati prvo, kojim novcem i sa kakvim očekivanim efektom. Kod male ekonomije taj izbor je još važniji. Saobraćajna politika nije samo pitanje šta bismo željeli da izgradimo.

POBJEDA: Da li Crna Gora zaista ima potrebu za tako velikim investicionim ciklusom ili smo jednostavno previše ambiciozni?

ĆETKOVIĆ: Potrebe svakako postoje i mogu se vrlo konkretno potvrditi. Prema podacima MONSTAT-a, za samo deset godina ukupan broj registrovanih drumskih motornih i priključnih vozila porastao je sa oko 199.000 u 2015. na 327.000 u 2025. godini. Broj putničkih automobila povećan je sa približno 176.000 na 275.000, odnosno za 56 odsto. Crna Gora je 2025. imala oko 440 putničkih automobila na hiljadu stanovnika. Istovremeno, u 2025. godini evidentirana je 6.831 saobraćajna nezgoda, dok je ukupno 3.179 lica povrijeđeno, a 67 poginulo.

Dakle, potreba za ulaganjem u saobraćaj nije pitanje komfora. Ali, potreba za velikim ulaganjima ne znači da svaki projekat koji možemo zamisliti treba realizovati odmah. Zapravo je obrnuto – što su potrebe veće, to je kvalitet izbora važniji.

POBJEDA: Koliko je taj problem izbora vidljiv već u kapitalnom budžetu?

ĆETKOVIĆ: Veoma je vidljiv. Kapitalnim budžetom Crne Gore za 2026. godinu planirano je oko 305 miliona eura za realizaciju 396 kapitalnih projekata, čija je ukupna procijenjena vrijednost oko 9,7 milijardi eura. Naravno, ovdje govorimo o kapitalnim projektima države u svim sektorima, ne samo u saobraćaju, a njihova ukupna procijenjena vrijednost odnosi se na višegodišnju realizaciju. Ali, odnos ovih veličina vrlo dobro pokazuje suštinu problema. Ne možete nekoliko stotina projekata tretirati kao da su svi istog prioriteta i da svi mogu napredovati istom dinamikom. Sa ekonomskog stanovišta, često je racionalnije koncentrisati sredstva na manji broj kvalitetno pripremljenih i visoko opravdanih investicija. Zato prioritizacija nije odustajanje od razvoja. Prioritizacija je uslov ozbiljnog razvoja.

POBJEDA: Ali zašto država kreditima jednostavno ne bi ubrzala realizaciju velikih projekata?

ĆETKOVIĆ: Zato što mogućnost da pozajmite novac nije isto što i ekonomska opravdanost da ga pozajmite. Prema podacima Ministarstva finansija, na kraju prvog kvartala 2026. ukupan javni dug Crne Gore iznosio je 5,13 milijardi eura, odnosno 59,9 odsto BDP-a. Kada se uzmu u obzir depoziti Ministarstva finansija, neto javni dug bio je oko 4,48 milijardi eura, odnosno 52,3% BDP-a. Dakle, Crna Gora nije u situaciji u kojoj nema prostor za investiciono zaduživanje. Ali, taj prostor nije neograničen.

Zato je ključno pitanje za šta se zadužujemo. Međutim, ni činjenica da je nešto infrastrukturna investicija ne znači automatski da je dobro zaduženje. I infrastrukturni projekat može imati nedovoljnu ekonomsku korist.

POBJEDA: Da li je javni dug od oko 60 odsto BDP-a razlog za zabrinutost?

ĆETKOVIĆ: Sam procenat nije dovoljan da bi se dao takav zaključak. Važni su struktura duga, rokovi dospijeća, kamatne stope, troškovi refinansiranja, valuta u kojoj je dug ugovoren i, prije svega, sposobnost ekonomije da raste i servisira svoje obaveze. Ali, ovaj nivo duga svakako zahtijeva disciplinu.

MMF u svom baznom scenariju projektuje da bi odnos javnog duga prema BDP-u mogao postepeno porasti na oko 65 odsto do 2030. godine, ukoliko ne bude dodatnih mjera za ograničavanje rashoda i povećanje prihoda. To ne znači da Crna Gora treba da prestane da investira. Ali, to znači da investicije moraju biti dovoljno kvalitetne da opravdaju fiskalni prostor koji zauzimaju.

POBJEDA: Kako onda odlučiti da li se za neki veliki projekat vrijedi zadužiti?

ĆETKOVIĆ: Projekat mora proći ozbiljnu ekonomsku provjeru. Nije dovoljno izračunati građevinsku cijenu. Treba procijeniti koje će koristi proizvoditi tokom čitavog životnog vijeka. Postoji i nešto što se u javnoj raspravi često zaboravlja – oportunitetni trošak. Svaki euro koji uložite u jedan projekat u tom trenutku nije raspoloživ za drugi put, prugu, školu, bolnicu, energetsku mrežu ili neki drugi javni prioritet. Zato pitanje ne treba da bude samo: „Da li nam ovaj projekat treba?“ Treba pitati: „Da li je ovaj projekat, u ovom trenutku, najbolja upotreba raspoloživog javnog novca?“

POBJEDA: MMF već duže ukazuje na upravljanje javnim investicijama. Da li je onda problem Crne Gore nedostatak novca ili način na koji biramo i pripremamo projekte?

ĆETKOVIĆ: Mislim da je pogrešno problem svesti samo na nedostatak finansijskih sredstava. Javne investicije u Crnoj Gori u periodu 2012-2019. prosječno su iznosile 6,8 odsto BDP-a godišnje. Vlada za period 2025-2030. planira kapitalnu potrošnju od približno 5,5 odsto BDP-a godišnje. 

Međutim, MMF posebno akcentuje poboljšanje pripreme, ocjene i selekcije projekata, kao i kvalitetnije praćenje ukupnog investicionog portfolija. Možete povećavati kapitalnu potrošnju, a da razvojni efekat ne raste proporcionalno. Zato nam nije potreban samo veći investicioni kapacitet. Potreban nam je bolji investicioni menadžment.

POBJEDA: Koliko projektna priprema utiče na sposobnost države da koristi evropski novac?

ĆETKOVIĆ: Presudno. Često se kaže da postoje izdašni evropski fondovi i samo treba uzeti taj novac. U praksi to ne funkcioniše tako. Da biste dobili veliki grant ili povoljan kredit, morate imati projekat koji je pripremljen tehnički, ekonomski, finansijski. To nije puka administrativna formalnost. Na primjer, tokom 2025. je nastavljena ili započeta realizacija 11 nacionalnih projekata tehničke pomoći za pripremu projektne dokumentacije, za koje je EU opredijelila oko 19 miliona eura. Istovremeno je bila u toku realizacija 12 investicionih grantova za osam projekata, uz doprinos EU od oko 166,5 miliona eura. 

Prva dionica auto-puta

POBJEDA: Da li nas iskustvo prve dionice auto-puta uči da je način finansiranja gotovo jednako važan kao i sam projekat?

ĆETKOVIĆ: Mislim da jeste, i upravo je zato korisno uporediti finansijske konstrukcije. Međutim, projekti su nastajali u različitim okolnostima i imaju različite finansijske konstrukcije. Ali, finansijska logika je jasna: što je veći grant element i što su izvori finansiranja povoljniji i bolje diversifikovani, manji je neposredni fiskalni teret za državu.

POBJEDA: Imamo li još neki konkretan primjer gdje grantovi značajno mijenjaju računicu projekta?

ĆETKOVIĆ: Imamo, i mislim da je projekat rekonstrukcije pruge Bar – Golubovci možda još ilustrativniji. Ukupna procijenjena vrijednost projekta iznosi oko 230,8 miliona eura. U okviru te konstrukcije EIB obezbjeđuje kredit od 63 miliona eura, EU grant iznosi 112,6 miliona, EBRD učestvuje kreditom do 50 miliona, a doprinos Crne Gore je oko 5,2 miliona eura. Projekat obuhvata rekonstrukciju oko 39 kilometara pruge. 

Navedeni primjer jasno mijenja ekonomsku računicu i konkretno pokazuje koliko kvalitetna projektna priprema i sposobnost države da obezbijedi povoljnu i diversifikovanu finansijsku konstrukciju mogu smanjiti neposredni fiskalni teret. Za malu ekonomiju kao što je crnogorska, kvalitet finansijske konstrukcije može biti gotovo jednako važan kao i vrijednost same investicije.

POBJEDA: Znači li to da bi trebalo favorizovati projekte za koje možemo dobiti evropski grant?

ĆETKOVIĆ: Ne, po automatizmu. Grant veoma značajno poboljšava finansijsku održivost projekta, ali ne pretvara ekonomski loš projekat u dobar. I bespovratna sredstva su resurs. Treba ih ulagati tamo gdje stvaraju najveću ekonomsku i društvenu vrijednost. Zato redosljed mora biti jasan: prvo birate dobar projekat, a zatim za njega birate najbolji izvor finansiranja. Ne obrnuto.

POBJEDA: Koliko približavanje Evropskoj uniji realno može povećati sposobnost Crne Gore da finansira infrastrukturu?

ĆETKOVIĆ: Značajno, ali ni to nije automatizam. U okviru EU Instrumenta za reforme i rast za Zapadni Balkan Crnoj Gori je za period 2024-2027. indikativno opredijeljeno 383,5 miliona eura. Od toga je oko 110 miliona eura bespovratnih sredstava, a približno 273,4 miliona povoljnih kredita. Od ukupne podrške, oko 205 miliona eura planirano je za finansiranje infrastrukturnih projekata kroz Zapadnobalkanski investicioni okvir koji nijesu namijenjeni samo saobraćaju, već infrastrukturnim projektima šire. Ali, ta sredstva nijesu novac koji se dobija bez uslova – njihovo korišćenje vezano je za sprovođenje konkretnih reformi i ispunjavanje uslova definisanih Reformskom agendom.

Dakle, evropska integracija vrlo konkretno može povećati investicioni kapacitet Crne Gore. Ali, samo ako istovremeno povećavamo i apsorpcioni kapacitet – sposobnost institucija da pripreme, ugovore, realizuju i kontrolišu projekte. 

POBJEDA: Gdje u toj slici vidite javno-privatna partnerstva (JPP) i koncesije? Mogu li ona riješiti problem ograničenog budžeta?

ĆETKOVIĆ: Mogu biti jedan od instrumenata, ali nikako nijesu čarobno rješenje. Često postoji pogrešna predstava da je kod javno-privatnog partnerstva privatni kapital besplatan. JPP ima smisla kada analiza pokaže da država kroz takav model dobija bolju vrijednost za novac nego klasičnim javnim finansiranjem. Međutim, ugovorne obaveze mogu trajati dvadeset ili trideset godina. Kod JPP-a posebno je važno voditi računa o takozvanim kontingentnim i dugoročnim fiskalnim obavezama – onome što država možda neće platiti danas, ali može da plaća godinama.

Aerodrom Podgorica

POBJEDA: Nakon odustajanja od koncesije za aerodrome Podgorica i Tivat, Vlada sada najavljuje izradu novog master plana i ubrzani investicioni razvoj. Da li je to upravo primjer koliko je važno prvo utvrditi šta treba graditi i koliko to košta, pa tek onda odlučivati kako će se projekat finansirati?

ĆETKOVIĆ: Mislim da je upravo sada najvažnije da se ne pređe iz jednog modela u drugi bez jasne investicione računice. Odustajanje od koncesije samo po sebi ne rješava pitanje razvoja aerodroma. Ono sada još više stavlja odgovornost na državu i Aerodrome Crne Gore. 

Zato novi master plan nije samo tehnički dokument, već bi trebalo da bude osnova za veoma ozbiljne investicione odluke. Treba da pokaže kakvu tražnju očekujemo u Podgorici i Tivtu, gdje su stvarna uska grla, koje investicije su hitne, a koje mogu biti realizovane fazno. Posebno je važno da se za svaku veću investiciju vidi njena ekonomska i finansijska održivost: koliko dodatnog kapaciteta donosi, kakve prihode može generisati, kakve buduće troškove stvara i koliko opterećenje predstavlja za Aerodrome Crne Gore i, posredno, za državu.

POBJEDA: Mnogo je atraktivnije govoriti o novim putevima i prugama nego o održavanju postojećih. Da li je to ekonomski problem?

ĆETKOVIĆ: Može biti veoma skup problem. Imamo vrlo konkretan primjer iz željezničkog sektora. Ugovor o tekućem održavanju javne željezničke infrastrukture za period od februara do kraja decembra 2025. godine zaključen je na oko 9,34 miliona eura. Tokom godine Vlada je odobrila dodatnih 2,5 miliona eura iz tekuće budžetske rezerve, jer prvobitno odobrena sredstva nijesu bila dovoljna za kvalitetno građevinsko i elektrotehničko održavanje, uključujući određene hitne intervencije. To je vrlo dobra ilustracija ovog problema. Zato se investicija ne završava ,,presijecanjem vrpce“. 

POBJEDA: Da li u javnosti možda previše poistovjećujemo razvoj sa velikim infrastrukturnim projektima?

ĆETKOVIĆ: Ja bih bila veoma oprezna sa logikom po kojoj je „veći projekat automatski veći razvoj“. Sa ekonomskog stanovišta, razvojna vrijednost investicije mjeri se rezultatom koji proizvodi, a ne brojem miliona koji su potrošeni.

POBJEDA: Što je veći rizik – da Crna Gora investira premalo ili da pokuša da realizuje previše projekata odjednom?

ĆETKOVIĆ: Oba scenarija nose rizik. Ako investiramo premalo, infrastrukturna ograničenja mogu povećavati troškove privrede, ograničavati regionalni razvoj i smanjivati konkurentnost države. Ali, ako pokušamo da realizujemo previše velikih projekata u isto vrijeme, možemo preopteretiti budžet, institucije, projektantske kapacitete, građevinski sektor i sistem javnih nabavki. Tada problem više nije samo novac. 

Zbog toga cilj ne treba da bude ostvariti najveći mogući iznos investicija po svaku cijenu. Cilj treba da bude ostvariti najveći mogući razvojni efekat uz fiskalno i institucionalno održiv nivo ulaganja. 

POBJEDA: Dakle, može li Crna Gora finansirati svoje saobraćajne ambicije?

ĆETKOVIĆ: Može i treba da finansira značajan dio svojih infrastrukturnih potreba, posebno ako uspješno kombinuje sopstvena sredstva, EU grantove, povoljne kredite međunarodnih finansijskih institucija i privatni kapital tamo gdje za to postoji jasna ekonomska opravdanost. Ali ne mislim da bi cilj trebalo da bude „finansirati sve“.

Cilj treba da bude finansirati najbolje projekte, u pravom trenutku i na najpovoljniji način. Za to su potrebni jasni prioriteti, kvalitetne cost-benefit analize, dobro pripremljeni projekti, disciplina u upravljanju javnim dugom i institucije sposobne da složene investicije realizuju u predviđenim rokovima i budžetima.