Kada je riječ o borbi protiv korupcije, rezultati istraga i optužnica se poboljšavaju, ali mali broj pravosnažnih osuđujućih presuda i nedostatak efikasnih i odvraćajućih kazni doprinose utisku nekažnjivosti.

Ukazano je i na velika kašnjenja u imenovanju članova Vijeća Agencije za audiovizuelne medijske usluge i Radio-televizije Crne Gore, koje ometaju sprovođenje novog seta medijskih zakona.

Pravosuđe

U dokumentu, EK je ukazala da u ovoj godini samo 26 odsto populacije i 35 odsto preduzeća smatra da su sudije i sudovi nezavisni i data je ocjena „prilično ili vrlo dobro“. Ovo ukazuje da je percepcija nezavisnosti sudova i sudija znatno smanjena u odnosu na 2024. godinu kada je iznosila 35 odsto, a zanimljivo je da se percepcija povjerenja među kompanijama povećala jer je za 2024. bila 28 odsto.

Kao glavni razlog slabe percepcije nezavisnosti sudija i sudova navodi se uplitanje i pritisci Vlade ili političara.

EK je iznijela podatke o transparentnosti tužilaštava – javna percepcija se poboljšala, 55,7 odsto građana ocjenjuje tužilaštvo kao transparentno, što je povećanje od 14,9 odsto u odnosu na 2023.

EK je zabilježila i da je rad na sprovođenju Strategije reforme pravosuđa za period 2024-2027. godine u toku, ali da nijesu sprovedene ni sve aktivnosti planirane za 2024. godinu.

Istaknuto je da glavni zakoni koji garantuju nezavisnost i nepristrasnost pravosudnog sistema sada uveliko uzimaju u obzir evropske standarde, kao što su Zakon o Sudskom savjetu i Zakon o državnom tužilaštvu.

– Kao rezultat ovih izmjena, Sudski i Tužilački savjet su u procesu razvoja novog sistema imenovanja, ocjenjivanja rada i napredovanja sudija i tužilaca – navedeno je u dokumentu.

Naglašeno je da bi se sa evropskim standardima, kada je riječ o Sudskom savjetu, morala uskladiti uloga ministra pravde kao člana po službenoj dužnosti, ali i zastupljenost sudija koje biraju kolege. Podsjetili su da se novi ministar pravde (Bojan Božović) neformalno obavezao da će nastaviti praksu svog prethodnika da ne učestvuje na sjednicama Sudskog savjeta. Kada je riječ o Tužilačkom savjetu, uvođenje izričite odredbe u Ustav o njegovom sastavu i načinu izbora njegovih članova, što Venecijanska komisija smatra održivijim rješenjem – i dalje je na čekanju.

Fali sudija, sve više tužilaca

Zakon o Specijalnom državnom tužilaštvu i dalje ima nedostatke jer ključne preporuke Venecijanske komisije u vezi s povećanom odgovornošću, jasnijim operativnim okvirima, ojačanom zaštitom ličnih podataka i strategijom za smanjenje znatnog zaostatka u predmetima još nijesu pokazane.

Ukazali su da nema posebno zakona o radnim pravima sudija te da postoje dva sukobljena zakona (Zakon o PIO i Zakon o radu). Treba usvojiti poseban zakon, u kome će biti dati kriterijumi za penzionisanje za sve sudije i tužioce, uključujući i one Ustavnog suda.

Ukazano je i da pravosuđu fali sudija i tužilaca – Crna Gora imala je u 2024. godini 243 sudije od 329 planiranih mjesta, a podaci ukazuju da je uočen pad u odnosu na 2023. godinu. S druge strane, broj tužilaca se povećao sa 85 na 114, od 141 planiranog radnog mjesta.

Pravila za ocjenjivanje sudaca i predsjednika sudova i dalje predstavljaju zabrinutost, ističe EK, zbog rizika od ugrožavanja njihove nezavisnosti i sudske diskrecije u mjeri u kojoj i dalje predviđaju da će se učinak sudija, koji imaju najmanje 30 odsto poništenih odluka u žalbenom postupku ocijeniti kao „nezadovoljavajući“.

EK je ukazala da postoje slučajevi neprimjerenog javnog uticaja na pravosuđe, koji i dalje izazivaju zabrinutost.

U dokumentu je navedeno i da treba učiniti vidljivijom besplatnu pravnu pomoć, poboljšati digitalizaciju pravosuđa kako bi se efikasnije dodjeljivali predmeti, ali i koristila sudska statistika.

Uslovi rada – loši

Sudnice su neuslovne, neadekvatni su ljudski resursi i uslovi rada. U EK izvještaju je navedeno da im je ukazano na činjenicu da plate u sudstvu nijesu konkurentne i da to utiče na zapošljavanje novih sudija i na motivaciju postojećih da prihvate unapređenja na pozicije sa većom odgovornošću.

Crna Gora nije započela efikasno sprovođenje Plana racionalizacije pravosudne mreže za period 2024-2027, što predstavlja izazov.

Na svim nivoima su loši radni uslovi, uključujući opremu, posebno za SDT, Viši sud u Podgorici i Vrhovni sud.

Efikasnost malo bolja

Postignuta su određena poboljšanja, navodi se u dokumentu, a znatni zaostaci i dalje postoje u upravnim predmetima. Stopa rješavanja predmeta pokazuje da je bilo više primljenih nego riješenih predmeta, te da njihov broj raste. U 2023. stopa rješavanja prvostepenih upravnih predmeta iznosila je 40 odsto, s vremenom rješavanja od 1.422 dana, dok je u 2024. stopa porasla na 109 odsto, a vrijeme rješavanja smanjeno na 880 dana.

– Opterećenje sudija Upravnog suda izaziva ozbiljnu zabirnutost, s obzirom na to da je jedan sudija u prosjeku rješavao 2.513 predmeta u 2024. godini, iako se broj neriješenih predmeta u 2024. godini smanjio sa 27.589 na 26.638 – navedeno je u dokumentu.

Javnost smatra da korupcija postoji 

Percepcija među stručnjacima, građanima i poslovnim rukovodicima je da je nivo korupcije u javnom sektoru ostao visok. U Indeksu percepcije korupcije Transparency Internationala za 2024. godinu, Crna Gora postiže 46/100 i zauzima 65. mjesto u svijetu. Ova percepcija ostala je relativno stabilna tiokom posljednjih pet godina. Posebni Eurobarometar o korupciji za 2025. godinu pokazuje da 88 odsto ispitanika smatra korupciju raširenom u svojoj zemlji (prosjek EU 69%), a 24 odsto njih osjeća se lično pogođeno korupcijom koja utiče na njihov svakodnevni život. Što se tiče preduzeća, 79 odsto smatra da je korupcija raširena (prosjek EU 63 odsto), a 47 odsto da je korupcija problem u poslovanju (prosjek EU 35 odsto). Navedeno je i da Crna Gora još nije potpisnica Konvencije OECD-a o borbi protiv podmićivanja.

EK izražava sumnju da Nacionalni savjet za borbu protiv korupcije koje je zaduženo za praćenje i izvještavanje o sprovođenju Strategije može to da učini, jer njegova struktura, plan rada i resursi još nijesu jasni.

Tek treba da se usvoji okvir saradnje između Agencije za sprečavanje korupcije (ACA) i Nacionalnog savjeta, koji je preporučio GRECO.

– Izmjene Zakona o Specijalnom državnom tužilaštvu uvedene 2024. godine znatno su poboljšale efikasnost, pa su pokrenute istrage protiv 17 osoba i podignuto je 16 optužnica – pokazatelji su kojima raspolaže EK.

Istaknuto je da je SDT pokrenulo istragu protiv bivše direktorice Agencije za sprečavanje korupcije (Jelene Perović), koja je optužena za navodnu zloupotrebu položaja i štetu po budžet. Navedeno je da je direktorica smijenjena i da je tu odluku prvostepeno poništio Upravni sud.

Istaknuto je da broj istraga u slučajevima korupcije na visokom nivou stalno raste od 2022. godine. Broj pravosudnih osuđujućih presuda zabilježio je porast u 2024. godini, ali je i dalje nizak u poređenju s brojem slučajeva korupcije na visokom nivou koji su na sudu ili pod istragom, navodi se u ovom dokumentu.

Napomenuto je da postoji zabrinutost zbog opšte prakse advokata da zloupotrebljavaju jemstvo kroz Zakon o kaznenom postupku kako bi odugovlačili kaznene postupke u slučajevima korupcije na visokom nivou bez valjanog opravdanja.

Kada je riječ o zapošljavanju novih policijskih službenika, posebno u jedinici koja se bavi borbom protiv korupcije na visokom nivou i pranja novca, trebalo bi obezbijediti da se zapošljavanje sprovodi na osnovu zasluga.

Odjeljenju posebne policije nedostaju specijalizovane početne i kontinuirane obuke iz finansijskih istraga, a u nastavnom planu i programu policijske akademije nema redovnih predavanja na tu temu.

Uprkos preporukama OESS-ODIHR i GRECO, Zakon o finansiranju političkih subjekata i izborne kampanje još nije izmijenjen.

Zaštite zviždača trenutno nema i očekuje se da će biti razvijena do trećeg tromjesečja ove godine.

Skupština ometa sprovođenje zakona

Kašnjenja u imenovanju članova Savjeta AMU i RTCG ometaju sprovođenje medijskog zakonodavnog okvira.

– Tokom izvještajnog perioda, Skupština iz dva navrata nije uspjela da imenuje nove članove Savjeta AMU i odložila je pokretanje postupka imenovanja Savjeta RTCG. Potpuno sprovođenje zakonodavnih poboljšanja uvedenih novim zakonima, uključujući transparentna i na zaslugama zasnovana imenovanja, tek treba postići kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje i puna nezavisnost AMU-a i RTCG-a – navedeno je u dokumentu.

Naglasili su i da je, iako je postupak imenovanja generalnog direktora RTCG (Boris Raonić) prethodno bio oboren višestrukim sudskim presudama, u avgustu 2024. Savjet RTCG imenuje istu osobu na stalni mandat, što je postavilo pitanja o nedostatku transparentnosti i mogućem kršenju zakonskog postupka.

Ukazano je i da je krajem 2024. tužilaštvo podiglo optužnicu protiv članova Savjeta RTCG zbog zloupotrebe položaja tokom imenovanja generalnog direktora. Taj postupak je trenutno u toku pred Osnovnim sudom u Podgorici.

Portalima se ne zna vlasnik 

EK navodi da su se pravila o transparentnosti informacija o vlasništvu medija poboljšala, ali samo u odnosu na pružaoce medijskih usluga. Ističu da i dalje postoji niz uticajnih online medija koji ne pružaju informacije o vlasništvu uprkos novim obavezama prema Zakonu o medijima.

– Osim toga, dostupnost informacija o vlasništvu medija ostaje ograničena na one medijske subjekte koji su prošli formalnu registraciju. Pojedini ističu da medijske kuće u vlasništvu firmi osnovanih u Srbiji imaju snažan uticaj na medijskom tržištu i da i dalje dominiraju među onima koji dobijaju sredstva za marketing od državnih firmi – navedeno je u dokumentu.

Ističe se da zakonske odredbe koje regulišu transparentnost raspodjele javnih sredstava za medije tek treba da budu sprovedene.

– U 2023. godini, 56 odsto registrovanih medija i 64 odsto subjekata javnog sektora ispunilo je zakonsku obavezu objavljivanja primljenih i dodijeljenih javnih sredstava medijima – piše EK. Pitanje neregistrovanih online medija još nije u potpunosti riješeno u skladu s važećim međunarodnim standardima.

Ekonomska održivost komercijalnih medija ostala je ograničena relativno malom publikom i ograničenim tržištem oglašavanja. Istaknuto je da je povećan Fond za medijski pluralizam sa 0,09 odsto na 0,2 odsto trenutnog nacionalnog budžeta.

– To je javno finansiranje učinilo sve značajnijim izvorom prihoda za komercijalne medije – piše u dokumentu.

Novi zakon o medijima uveo je samoregulaciju medija kao preduslov za pristup finansiranju iz Fonda, a članstvo u Medijskom savjetu za samoregulaciju se znatno povećalo, do marta 2025. čak na 67 medijskih kuća.

Pravni okvir o pristupu informacijama tek treba izmijeniti, ali postoje značajni izazovi u obezbjeđivanju njegovog sprovođenja. U januaru 2025. Vlada je donijela novi zakon o slobodnom pristupu informacijama, koji je trenutno u razmatranju u parlamentu. Međutim, nacrt prijedloga ne bavi se dovoljno sprovođenjem inspekcija i potrebom za usklađivanjem sa Direktivom o otvorenim podacima.

Međutim, situacija u Agenciji za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama izaziva zabrinutost. Njena nezavisnost, ljudski resursi i finansijski kapaciteti nijesu dovoljno jaki da bi joj omogućili efikasno i djelotvorno izvršavanje svojih ovlašćenja.

– Značajan primjer je odluka Ministarstva finansija da znatno smanji budžet Agencije za 2025. Osim toga, direktor Agencije dao je ostavku u decembru, 2024. nakon što je imenovan u januaru iste godine – uvrstila je EK u svoj izvještaj.

Napadi na medije

Navodi se da vlasti pružaju brz i efikasan institucionalni i policijski odgovor na nove slučajeve verbalnog i fizičkog nasilja nad novinarima. U 2024. godini, tužilaštvo je imalo 14 slučajeva verbalnog i fizičkog nasilja ili prijetnji protiv novinara, podigavši optužnice u tri slučaja i pokrenuvši prekršajne postupke u četiri. Policija je zabilježila 16 slučajeva nasilja nad medijima, uključujući sedam koje su tužilaštva klasifikovali kao kaznena djela, a većina slučajeva uključuje uznemiravanje i online prijetnje. Osim toga, tri novinara i dalje su pod policijskom zaštitom.

Istaknuto je da se slučajevi verbalnih napada na medije od strane javnih funkcionera i političkih stranaka i dalje događaju. Od objave Izvještaja o vladavini prava za 2024. godinu, zabilježena su tri nova upozorenja za Crnu Goru u Platformi Savjeta Evrope za promovisanje zaštite medija i bezbjednost novinara, vezano za fizičke napade, uznemiravanje i zastrašivanje. Ta platforma registruje osam aktivnih upozorenja.

Platforma za brzi odgovor na slobodu medija zabilježila je dvanaest incidenata koji se sastoje od dva „fizička napada“, jednog „napada na imovinu“, deset „verbalnih napada“, tri „pravna incidenta“ i jedno „miješanje“.

Nije bilo značajnijih SLAPP tužbi.

Kontrola i ravnoteža 

Duboka institucionalna i politička kriza pojavila se zbog odluke Skupštine o penzionisanju sutkinje Ustavnog suda. Ta odluka nije bila u skladu s procedurom koju propisuje Ustav, koji zahtijeva plenarnu odluku Ustavnog suda, kako je navela i Venecijanska komisija. To je izazvalo ozbiljnu parlamentarnu krizu. EK navodi da ona proizlazi iz nedostatka jasnih pravila o penzionisanju sudija zbog protivrječnih podzakonskih akata.

– Ovi događaji izazvali su snažnu zabrinutost oko poštovanja nezavisnosti Ustavnog suda i podjele vlasti utvrđene Ustavom. Politički dogovor postignut je sredinom marta, čime je otvoren put za nastavak rada parlamenta, a predviđeno je i traženje mišljenja Venecijanske komisije o odluci Skupštine. Uprkos tome je procedura Skupštine za izbor zamjene sudije – nastavljena.

U januaru 2025. Crna Gora je imala šest presuda Evropskog suda za ljudska prava koje su čekale na sprovođenje, što je povećanje od tri u odnosu na prethodnu godinu. Prvog dana ove godine, stopa presuda u posljednjih 10 godina u Crnoj Gori koje su sprovedene iznosila je 75 odsto (u poređenju sa 86 odsto u 2024, dok ih je 25 odsto ostalo na čekanju). Prosječno vrijeme čekanja bilo je tri godine i tri mjeseca (u poređenju sa četiri godine i 10 mjeseci u 2024. godini).

Najstarija presuda čeka na sprovođenje devet godina, a odnosi se na zlostavljanje u zatvoru i nedostatak efikasne istrage relevantnih pritužbi.

Ombudsman čeka bolji status

U izradi je novi zakon o ombudsmanu kako bi se u potpunosti uskladio s Pariškim načelima, s ciljem postizanja poboljšane akreditacije na status „A“. Ombudsman sada ima status B.

Kancelarija Zaštitnika je zabilježila napredak u rješavanju pritužbi, završivši 89 odsto slučajeva u 2024. i izdavši 451 preporuku u 236 slučaja.

– Ipak, Kancelarija je obavijestila da sprovođenje tih preporuka ostaje značajan izazov – navodi se u dokumentu.

Kao glavne prepreke su navedeni nedostatak finansijske i kadrovske autonomije. Kancelarija je utvrdila većinu kršenja prava, posebno u područjima kao što su zabrana diskriminacije, prava djeteta, pravo na dobru upravu i pravnu zaštitu, prava osoba lišenih slobode te pravo na rad i radno pravo.

Izazovi za NVO

NVO djeluju u podsticajnom okruženju, ali izazovi postoje. Ambijent civilnog društva u Crnoj Gori ostaje sužen, a primjećuje se ograničen prostor za efikasno djelovanje organizacija civilnog društva i nedostatak strukturiranog dijaloga između Vlade i civilnog društva.

– Iako su predstavnici organizacija civilnog društva sistematski bili uključeni u radne grupe za izradu zakona i javnih politika, pojedini smatraju da bi trebalo biti uključeno više organizacija civilnog društva kako bi se osigurala veća raznolikost zastupljenih perspektiva – piše u dokumentu.

Navedeno je da se pojedine organizacije civilnog društva suočavaju s izazovima u pristupu finansiranja svojih projekata. Takođe je istaknut nedostatak transparentnosti i odgovornosti u javnom finansiranju, a neke organizacije su zabrinute zbog uočenog nedostatka jasnih i dostupnih informacija o mogućnostima finansiranja i raspodjeli resursa.

EK ističe da nijesu sva ministarstva objavila pozive za prijedloge za finansiranje projekata civilnog društva, kako je propisano Zakonom o nevladinim organizacijama, te da postoje izazovi u jačanju njihovih kapaciteta za strateško planiranje, praćenje i evaluaciju podrške pružene organizacijama civilnog društva.Savjet za saradnju Vlade i NVO se nije sastajao uprkos tome što je ponovo osnovano u februaru 2025.