Po svemu sudeći, Savjetodavna misija stigla je u Kotor u februaru ove godine da pomogne, a otišla s utiskom da je došla u zemlju u kojoj su zakoni dekor, planovi mrtvo slovo na papiru, a moratorijumi na gradnju traju taman koliko i politička obećanja – do prvog bagera koji probije još jedan zeleni pojas uz more. Izvještaj, dakle, ne otkriva ništa što već nijesmo znali: država je zarobljena između privatnih interesa i birokratske inertnosti, a Kotor – umjesto da bude ponos – postaje ogledalo nesposobnosti da se štiti ono što vrijedi više od betona i profita.

Ako ovako nastavimo, moraćemo tražiti novo „čudo“ svijeta – jer staro smo već uspješno zatrpali dozvolama, koncesijama, neradom, neznanjem i ćutanjem administracije. UNESCO nas, s vremena na vrijeme, podsjeti da bi „baština čovječanstva“ mogla postati baština investitora. I zato se, kao ultimatum, kao prvo i osnovno traži – zabrana gradnje i izdavanja svih dozvola u Kotoru i zaštitnoj zoni, tj. Tivtu, Herceg Novom i Cetinju. Ukoliko se to ne dogodi, zajedno sa drugim složenim i obimnim reformama, ostaje ista prijetnja: Kotor će biti upisan na Listu svjetske baštine u opasnosti.

Optužnica

Dok se čeka prvi zvaničan potez države, nakon šamara sa zasijedanja iz Pariza u julu ove godine, usijali su se telefoni Uprave za zaštitu kulturnih dobara, Opštine Kotor, Ministarstva kulture i medija, Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine i drugih relevantnih institucija odgovornih za razvoj Boke Kotorske. Svi hoće jedno: da se njihovi projekti, ako je ikako moguće, izostave iz najavljenog uvođenja zabrane gradnje. Novi zahtjevi za saglasnosti i građevinske dozvole se gomilaju, potežu se veze od vrha do dna, a novinar Pobjede ne može da nasluti ko je predsjednika opštine Kotor Vladimira Jokića minulog proljeća ohrabrivao da će Savjetodavna misija poslati „relativno pozitivan izvještaj“, tvrdnja koju je iznio na jednoj od posljednjih sjednica Savjeta za upravljanje područjem Kotora. Tada je ustvrdio da može da saopšti nezvaničnu informaciju da će se preporuke Savjetodavne misije „većinom odnositi na završetak Menadžment plana, izmjenu određenih zakonskih rješenja i modele kako da se broj HIA koje se sad šalju prema Centru za svjetsku baštinu u Parizu smanji“. Međutim, izvještaj Savjetodavne misije UNESCO-a može se prije čitati kao optužnica: protiv institucija koje ćute, protiv politike koja popušta pred investitorima i protiv sistema u kojem baština vrijedi manje od kvadrata nekog apartmana.

– Lokalitet svjetske baštine „Prirodno i kulturno-istorijsko područje Kotora“ ostaje izuzetno osjetljivo dobro, već pogođeno prekomjernom eksploatacijom i dalje vrlo ranjivo na nove pritiske. Primarni izazov zaštite i očuvanja leži u ponovnom uspostavljanju uravnoteženog odnosa između ekonomskih pritisaka razvoja turizma i rekreativnih aktivnosti – koji često donose kratkoročne koristi – i očuvanja kulturne i prirodne baštine, ključne za dugoročnu održivu ekonomsku i kulturnu održivost – navodi se u uvodom dijelu izvještaja Savjetodavne misije, koji su potpisali Siniša Šešum, šef Kancelarije UNESCO antene u Sarajevu, u ime Centra za svjetsku baštinu UNESCO-a, i Federika Pompejano, predstavnica Međunarodnog ICOMOS-a.

Autorka izvještaja bila je i Federika Pompejano (Foto: ICOMOS)

Razvoj, kako se navodi u izvještaju, uglavnom podstaknut masovnim turizmom, brzo preplavljuje kulturni i istorijski pejzaž, potkopavajući upravo one kvalitete koji su u početku privukli posjetioce i ugrožavajući OUV (izuzetne univerzalne vrijednosti) dobra svjetske baštine, koji bi trebalo da bude temelj za održivu ekonomsku budućnost zasnovanu na kulturnim i prirodnim vrijednostima regiona.

– Štaviše, dugogodišnji ciljevi prostornog planiranja, nedosljednosti između propisa, zakona i planskih instrumenata, kao i nedostaci u njihovoj praktičnoj primjeni, dodatno pogoršavaju ove negativne uticaje, pokazujući se suštinski nespojivim sa očuvanjem OUV dobra svjetske baštine – navodi se u izvještaju.

S tim u vezi, radi zaštite tih vrijednosti, Misija preporučuje uvođenje moratorijuma na novu gradnju i izdavanje građevinskih dozvola, kako bi se nadležnim organima omogućilo vrijeme i prilika da razmotre budući pravac razvoja dobra svjetske baštine unutar šireg područja Kotora.

– Ovo bi takođe trebalo da obuhvati reviziju HIA procjena urađenih 2023. i 2024. godine, radi evaluacije kumulativnog uticaja projekata koji su do sada bili predmet pojedinačnih procjena – navodi se u izvještaju.

Tradicionalna gradnja u mjestu Strp sve više biva potisnuta predimenzioniranom modernom gradnjom (iz izvještaja Misije) (Foto: UNESCO)

Iako preporučuje sveobuhvatno preispitivanje zakona, propisa, politika i instrumenata prostornog planiranja, Misija je priznala da su postojeći prostorni planovi stvorili legitimna očekivanja među investitorima – očekivanja koja će Država članica (Crna Gora) morati da razmotri.

– Ipak, ukoliko dobro treba da zadrži status svjetske baštine, Misija smatra da su neophodne značajne i hitne mjere – navodi se u izvještaju.

Uvođenje novog moratorijuma (zabrane gradnje) odnosi se na svu novu gradnju i razvoj unutar dobra svjetske baštine i njegove zaštitne zone, sve dok se pravni, administrativni, institucionalni i planski okviri na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou ne usklade i revidiraju kako bi se osigurala efikasna zaštita OUV dobra i njegovo proaktivno, efikasno upravljanje, uključujući uspješno i konačno ažuriranje Plana upravljanja.

– Ovo bi takođe trebalo da uključi obustavu svih pojedinačnih projekata koji su od 2023. godine procijenjeni kroz zasebne Procjene uticaja na baštinu (HIA), dok se ne sprovede procjena kumulativnog uticaja. Ta procjena treba da identifikuje odgovarajuće mjere ublažavanja svih potencijalnih negativnih uticaja na OUV dobra i da se dostavi Centru za svjetsku baštinu radi razmatranja od strane savjetodavnih tijela – navodi se u izvještaju.

Ukinuti „Ćutanje“

Potrebno je hitno uspostaviti jasne i efikasne procedure za dozvoljeni razvoj i sprovesti reviziju intervencija i mehanizama sankcionisanja za prekršaje unutar dobra svjetske baštine.

– Ovo bi trebalo da osigura da nikakvi sukobi interesa ne ugroze zaštitu i očuvanje OUV dobra, posebno u vezi sa procesima donošenja odluka o procjeni, odobravanju i realizaciji kako manjih, tako i većih projekata i intervencija – navodi se u izvještaju.

Primjer novoizgrađenog apartmanskog kompleksa u Orahovcu, koji negativno utiče na zaštićene vrijednosti (Iz izvještaja Misije) (Foto: UNESCO)

Konkretno, Misija preporučuje da Država članica odmah ukine odredbu o „ćutanju administracije“, koja je još na snazi u pojedinim opštinama odgovornim za zaštitu i očuvanje OUV dobra svjetske baštine. Takođe, Misija traži da se opozove ovlašćenje Javnog preduzeća „Morsko dobro“ za izdavanje dozvola/odobrenja za privremene objekte unutar obalne zone dobra svjetske baštine i njegove zaštitne zone, sve dok novi Plan upravljanja ne bude formalno usvojen. Preporučuje se i da novi zakon o legalizaciji nelegalno izgrađenih i privremenih objekata, naročito onih koje je prethodno odobrilo „Morsko dobro“, ne bude primjenjivan na dobro svjetske baštine niti na njegovu zaštitnu zonu dok novi Plan upravljanja ne bude usvojen, ne bude uspostavljena ojačana struktura upravljanja i dok instrumenti urbanističkog planiranja budu revidirani.

Savjetodavna misija traži i hitnu izradu integrisanog Plana upravljanja koji pokriva cjelokupno dobro svjetske baštine i njegovu zaštitnu zonu, uključujući sve opštine, kao i Prostorni plan područja od posebnog interesa.

– Važno je da svi relevantni državni i institucionalni organi, zajedno sa predstavnicima lokalnih zajednica i NVO sektora, budu aktivno uključeni u ove procese. Zaštita OUV dobra svjetske baštine mora biti prioritet u odnosu na bilo koje privatne ili lične interese – navodi se u izvještaju.

Od države se traži da paralelno pokrene sveobuhvatnu Studiju zaštitne zone, radi jasnog definisanja načina na koji zaštitna zona podržava i doprinosi atributima na kojima počiva OUV dobra svjetske baštine. Takođe, preporučuju da se hitno revidira i unaprijedi struktura upravljanja Savjeta za upravljanje područjem Kotora, osiguravajući da bude adekvatno podržan tehničkim i administrativnim osobljem kako bi mogao efikasno obavljati funkciju upravljača lokaliteta svjetske baštine. Sastav Savjeta, kako se ističe, treba proširiti tako da uključi predstavnike svih opština koje dijele odgovornost za zaštitu OUV dobra svjetske baštine, pored predstavnika Opštine Kotor.

– S obzirom na ključnu ulogu Savjeta, definisanu Zakonom o zaštiti prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora, od suštinske je važnosti unaprijediti njegovu operativnu efikasnost. U tom smislu, proaktivno rješavanje potencijalnih sukoba interesa među članovima Savjeta značajno bi doprinijelo snažnoj zaštiti i održivom upravljanju OUV dobra svjetske baštine – navodi se u izvještaju.

Reforme

Stručnjaci UNESCO-a i ICOMOS-a preporučili su i usvajanje, kao sastavni dio Plana upravljanja, Plana održivog upravljanja turizmom koji uspostavlja jasnu viziju, ciljeve, indikatore i aktivnosti za promociju održivog korišćenja od strane posjetilaca, pravičnu raspodjelu koristi i zaštitu kulturne baštine. Traže i sprovođenje sveobuhvatne revizije praktične primjene zakona iz 2010, 2013, 2018. i 2019. godine na nacionalnom i lokalnom nivou.

– Politike i zakonodavne reforme u oblasti baštine treba da budu dinamične i prilagođene novim prijetnjama, u skladu sa razvojem planskog okvira potrebnog za dobro svjetske baštine. Ovo treba da uključi efikasno sprovođenje Plana upravljanja kao glavnog operativnog instrumenta za zaštitu i očuvanje OUV dobra svjetske baštine, njegove zaštitne zone i šireg okruženja – navodi se u izvještaju. Posebno su apostrofirali da hitno treba razmotriti zabranu uplovljavanja kruzera u zaliv Kotor – Risan, iza prolaza Verige, radi zaštite osjetljivog kulturnog i pejzažnog okruženja zaliva. Potrebno je ojačati i monitoring razvoja i njegovih uticaja na dobro svjetske baštine kroz institucionalizovanje redovnih procjena kumulativnog uticaja, koje bi se sprovodile u srednjoročnim intervalima (npr. svake tri godine).

– Ove procjene treba da upoređuju stvarni razvoj sa projektovanim scenarijima rasta i da, u skladu s tim, informišu prilagođavanje planskih kontrola – navodi se u izvještaju.

Država će morati i da izmijeni važeći Prostorno-urbanistički plan (PUP) Opštine Kotor, kao i sve druge relevantne urbanističke planove koji se primjenjuju u opštinama unutar dobra svjetske baštine i njegove zaštitne zone. Traži se i hitno dovršavanje procesa pravne zaštite zgrade „Jugooceanija“ kako bi se obezbijedila njena fizička zaštita.

– Odmah treba obustaviti sve aktivnosti vezane za izgradnju Hotela „Orahovac“ do izrade revidirane Procjene uticaja na baštinu (HIA), koja treba da sadrži tačne podatke o nadmorskoj visini, topografskim konturama i nagibu terena, te da se dostavi Centru za svjetsku baštinu na razmatranje od strane Savjetodavnih tijela. Zatim, treba izraditi smjernice za konzervaciju i restauraciju koje su prilagođene kontekstu za istorijske građevine u Perastu i svim drugim istorijskim naseljima unutar dobra svjetske baštine – navodi se u izvještaju.

Između ostalog, traži se i trajno obustavljanje svih postojećih i planiranih novih koncesija za eksploataciju kamenoloma i uzdržavanje od produžavanja važećih koncesija za kamenolome koji posluju unutar dobra svjetske baštine i njegove zaštitne zone.

Šta država vidi?

Kada se pročita cjelokupan izvještaj Savjetodavne misije, sastavljen na 134 stranice, ne možete se oteti utisku da vam sve liči na dijagnozu hronične bolesti: metastaze prekomjerne planirane i divlje gradnje, tromost institucija i višegodišnju zavisnost od betona. Slikovitije bi se to moglo reći i ovako: ako je UNESCO doktor, Kotor je pacijent kojem se stalno propisuje terapija, a on uporno preskače ljekove i odlazi na kafu sa investitorima. Drugim riječima – ako se ništa ne promijeni, Kotor može očekivati da ponovo završi na Listi svjetske baštine u opasnosti.

Crnogorska vlast, sadašnja i bivša, voljela je da se pohvali statusom Kotora pod zaštitom UNESCO-a, sve dok im taj adut ishitreno i naivno skoro nije iz ruku izbio ministar Slaven Radunović. Ali taj status, voljeli ga oni ili ne, nije dekoracija – on je obaveza. A najnoviji izvještaj Savjetodavne misije jasno kaže: obaveze se krše, zakoni se zaobilaze, a prostor se rasprodaje. Zato pitanje nije više šta UNESCO vidi, već šta Crna Gora hoće da vidi u Kotoru: svjetsku baštinu ili svjetsku nekretninu?

Kruzeri da plove ka Bijeloj i Tivtu

UNESCO preporučuje da Crna Gora hitno zabrani uplovljavanje kruzera u zaliv Kotor – Risan izvan prolaza Verige, kako bi se zaštitilo osjetljivo kulturno i pejzažno okruženje. Umjesto toga, kruzeri bi trebalo da se preusmjere ka lukama u Bijeloj ili Tivtu. Takođe, traži se saradnja sa Udruženjem međunarodnih kruzing kompanija (CLIA) radi ograničenja broja brodova dnevno, prelaska na čistija goriva i redovnog monitoringa emisija i zagađenja.

U izvještaju se navodi da godišnje više od 350 kruzera doveze u Kotor preko 700.000 putnika, što stvara prekomjerno opterećenje na Stari grad i cijelo područje svjetske baštine. Turistički pritisak, naročito ljeti, ugrožava autentičnost prostora, opterećuje infrastrukturu, narušava kvalitet života lokalnog stanovništva i doprinosi fizičkom propadanju graditeljskog nasljeđa. Zagađenje iz kruzera i neprečišćenih voda dodatno prijeti ekološkim vrijednostima, dok izostanak jasne strategije upravljanja posjetiocima dovodi do haotičnog stanja na terenu.

Nefunkcionalan Savjet za upravljanje područjem Kotora i sukob interesa

Iako Zakon omogućava efikasan rad Savjeta za upravljanje područjem Kotora, UNESCO-ova Savjetodavna misija utvrdila je da Savjet nije funkcionalan. To je glavni razlog zašto ažuriranje Plana upravljanja, započeto još 2019, praktično stoji u mjestu. U izvještaju se navodi ozbiljan nedostatak koordinacije među institucijama, kao i nerazumijevanje izuzetne univerzalne vrijednosti (OUV) Kotora od strane mnogih nadležnih organa. Uz to, istaknuti su hronični problemi – od slabih kadrovskih i institucionalnih kapaciteta do lošeg monitoringa i nepostojanja stručnosti za procjenu uticaja.

Misija je posebno upozorila na moguće sukobe interesa u Savjetu za upravljanje područjem Kotora, ali i u drugim instancama, kao i na manjak stručnog kadra na svim nivoima, što direktno ugrožava očuvanje zaštićenog područja i njegovih vrijednosti.