Povodom novog Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom tužilaštvu, koji je po prvi put javno prezentovan 19.aprila ove godine, na debati organizovanoj od strane Vlade Crne Gore, Proširena sjednica Vrhovnog državnog tužilaštva, Tužilački savjet i Udruženje državnih tužilaca izražavaju negodovanje zbog nepoštovanja redovnih procedura u postupku izrade ponuđenih zakonskih rješenja i konstatuju da se nastavlja praksa kršenja Ustava i zakona i ignorisanja stručnih mišljenja svih relevantnih domaćih i međunarodnih subjekata.

Odlučno se protivimo nametanju gotovih zakonskih rješenja, koja su pripremana u tajnosti, od strane nepoznatih autora, van institucija sistema i bez učešća ministarstva pravde. Začuđeni smo upornim skrivanjem identiteta autora predloženog zakonskog teksta, uz javno objašnjenje potpredsjednika Vlade da autori žele da ostanu anonimni. Kršenjem redovnih procedura, izradom Nacrta zakona izvan Radnog savjeta, koji je formirao Ministar pravde, mimo konsultacija i mišljenja državnih tužilaca, eksperata Evropske komisije, predstavnika civilnog sektora i uglednih pravnika urušavaju se temelji vladavine prava, a nepoštovanjem Ustava i zakona i ignorisanjem mišljenja Venecijanske komisije, u krajnjem se dovodi u sumnju iskrena posvećenost vlasti da Crna Gora postane ravnopravni član razvijenih demokratskih društava.

Organizovanje javnih debata od strane Vlade, suprotno Uredbi Vlade o izboru predstavnika nevladinih organizacija u radna tijela organa državne uprave i sprovođenju javne rasprave u pripremi zakona i strategija („Sl.list“CG br. 41/18), uz medijsku promociju političkih stavova predstavnika vlasti, bez jasnih zaključaka, ne može nadomjestiti izostali zakoniti proces, propisan navedenom Uredbom.

Dodatnu sumnju u ozbiljnost javno iznijete namjere predlagača da će predloženi tekst korigovati i unaprijediti nakon što učesnici na debatama daju svoja izjašnjenja, potkrepljuje i činjenica, koju smo saznali iz medija, da je tekst Nacrta zakona već upućen Evropskoj komisiji na davanje mišljenja.

Predlagač Nacta zakona ostao je dosljedan svom ranijem stavu da na brzinu izvrši promjene u organizaciji Državnog tužilaštva i Tužilačkog savjeta, suprotno Ustavu, važećem Zakonu o Državnom tužilaštvu i mišljenju Venecijanske komisije br.1025 od 22.03.2021.godine.

Razlozi za izmjenu važećeg Zakona o Državnom tužilaštvu, koji se navode u obrazloženju Nacrta Zakona, su neprihvatljivi i ne predstavljaju stvarni motiv za donošenje predloženog Nacrta. Kao jedan od razloga navodi se neefikasnost postupka ocjenjivanja državnih tužilaca, ali se Nacrtom zakona ne propisuje bilo kakva izmjena ili dopuna odredbi kojim se uređuje postupak i kriterijumi za ocjenjivanje državnih tužilaca i rukovodilaca državnih tužilaštava, pa navedene primjedbe na rad Tužilačkog savjeta nijesu razlog za izmjenu zakona. U vezi prigovora da u dužem vremenskom periodu nije izvršen izbor rukovodilaca državnih tužilaštava, treba znati da Tužilački savjet nije zanemario važnost ovog pitanja. Naprotiv, zbog različitih pravnih mišljenja o zakonitosti „trećeg mandata“, Tužilački savjet je više puta raspravljao o ovoj temi. U konačnom, zauzet je stav da bi „davanje trećeg mandata“ prijavljenim kandidatima na funkciju rukovodilaca državnih tužilaštava bio protivan zakonu, pa je raspisan novi javni oglas, po kojem je postupak izbora u toku.

Analiza ponuđenih zakonskih rješenja nedvosmisleno potvrđuje da je isključivi motiv i krajnji cilj izmjene Zakona o Državnom tužilaštvu obezbjeđivanje političke kontrole nad Državnim tužilaštvom, uz prethodno diskreditovanje i razrešenje određenih nosilaca tužilačke funkcije, a što bi se sve postiglo djelovanjem vladajuće političke većine, preko članova Tužilačkog savjeta koje bira Skupština Crne Gore i predstavnika Ministarstva pravde. Predstavljanje navodno drugih motiva za donošenje predviđenog zakona samo je paravan iza koga se kriju jasne namjere predlagača, pa dato obrazloženje Nacrta zakona nije u uzročno posljedičnoj vezi sa njegovom sadržinom.

Državno tužilaštvo, Tužilački savjet i Udruženje državnih tužilaca u svemu prihvataju mišljenje Venecijanske komisije br.1025 od 22.03.2021godine i konstatuju da su prethodno iznijeti stavovi tužilačke organizacije, u vezi ranijeg pokušaja izmjene Zakona o Državnom tužilaštvu, u svemu identični i saglasni sa datim mišljenje Venecijanske komisije.

Predviđenim izmjenama Zakona o Državnom tužilaštvu ruše se ustavna načela o Državnom tužilaštvu kao jedinstvenom i samostalnom državnom organu i odredbe kojima je utvrđeno da Tužilački savjet obezbjeđuje samostalnost državnog tužilaštva.

Sastav, mandat i izbor članova Tužilačkog savjeta – čl. 2, 4 i 13 Nacrta Zakona

Nacrtom zakona, u čl.13 predviđeno je da mandat članovima sadašnjeg Tužilačkog savjeta prestaje proglašenjem novog sastava, što je u suprotnosti sa mišljenjem Venecijanske komisije da mandat trenutnog Tužilačkog savjeta ne treba prekidati, jer se ne radi o situaciji da se ukida Tužilački savjet niti se mijenja njegova uloga da obezbjeđuje samostalnost državnog tužilaštva, pa ne postoji opravdana potreba za prestankom mandata njegovim sadašnjim članovima, barem radi poštovanja sigurnosti trajanja tih mandata (para 46 i 60 Mišljenja Venecijanske komisije)
Predloženi sastav Tužilačkog savjeta u kojem bi članovi koje bira Skupština prostom većinom (pet članova) i imenuje Vlada (jedan član) imali većinu u odnosu na članove iz reda državnih tužilaca (četiri člana), a bez propisivanja efikasnih mehanizama za sprečavanje politizacije Tužilačkog savjeta, koji mehanizmi bi bili u skladu sa mišljenjem Venecijanske komisije, doveo bi do uspostavljanja političke kontrole nad Državnim tužilaštvom.

Mišljenje Venecijanske komisije o predloženim izmjenama sastava Tužilačkog savjeta je jasno – takva izmjena ne bi bila protivna evropskim standardima. Međutim, „ako članove Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika i dalje bude birala Skupština prostom većinom, predloženom izmjenom će se povećati zavisnost Tužilačkog savjeta , odnosno državnih tužilaca, od političke moći, u poređenju sa trenutno postojećim modelom“ (para 35 Mišljenja Venecijanske komisije). Da bi se to izbjeglo treba propisati kvalifikovanu većinu za izbor članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika, uz deblokirajući mehanizam odnosno obezbijediti da se članovi iz reda uglednih pravnika biraju na osnovu proporcionalnog sistema (tako da predstavljaju različite političke snage) ili da se omogući njihovo predlaganje ili imenovanje od strane spoljnih nevladinih subjekata (univerzitete, advokatske komore, notarske komore itd.), ali uz oprez zbog rizika od politizacije koji postoji i kod spoljnih nevladinih subjekata, pogotovo u maloj zemlji kao što je Crna Gora (para 37-44 i 59 mišljenja Venecijanske komisije).

Dakle, predloženi sastav Tužilačkog savjeta, u kojem bi članovi iz reda tužilaca bili u manjini u odnosu na članove iz reda uglednih pravnika, nije sam po sebi protivan evropskim standardima, ali bi predviđeni način izbora članova iz reda uglednih pravnika, zasigurno bio u suprotnosti sa tim standardima.

Neprihvatljiv je pokušaj predlagača Nacrta Zakona da propisivanje posebnih uslova za izbor članova Tužilačkog savjeta predstavi kao način za otklanjanje političkog uticaja na Tužilaštvo, a još je neprihvatljivija tvrdnja da je to u skladu sa mišljenjem Venecijanske komisije.

U Nacrtu Zakona propisuje se da član Tužilačkog savjeta iz reda državnih tužilaca ne može biti lice koje je u bračnim, vanbračnim ili srodničkim vezama sa poslanikom, članom Vlade i Predsjednikom Crne Gore, a da član iz reda uglednih pravnika ne može biti ni u bračnim, vanbračnim ili srodničkim vezama sa licima koje bira ili imenuje Skupština, Vlada ili Predsjednik Crne Gore, niti lice koje je član ili funkcioner političke stranke ili lice koje je obavljalo funkciju člana Vlade, poslanika ili odbornika u poslednjih pet godina. Ovi uslovi u suštini se odnose na sprečavanje konflikta interesa članova Tužilačkog savjeta. Poslovnikom o radu Tužilačkog savjeta, u čl.33 Poslovnika, navedene okolnosti propisane su kao razlog za izuzeće člana Tužilačkog savjeta iz rada sjednice Tužilačkog savjeta. Propisivanjem da član Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika ne može biti bivši državni tužilac krši se odredba čl.8 Ustava CG o zabrani diskriminacije i nema na zakonu utemeljenih razloga za propisivanje ovakvog rješenja.

Predlagač očigledno ne razumije da se u konkretnom slučaju radi o sprečavanju političkog uticaja parlamentarne većine na Državno tužilaštvo, a ne obrnuto, koji uticaj nije u vezi sa bračnim, srodničkim ili drugim odnosima članova Tužilačkog savjeta, već proizilazi iz činjenice da članove iz reda uglednih pravnika bira parlament prostom većinom i tako ostvaruje politički uticaj, pa je pogrešan pristup da se, radi otklanjanja tog uticaja, zakonski interveniše propisivanjem dodatnih uslova za izbor članova Tužilačkog savjeta, koji su potencijalni objekat vršenje uticaja, a ne kod organa za koji postoji opravdana bojazan od vršenja političkog uticaja.

Očigledno je da je propisivanje navedenih uslova samo izgovor predlagača za stvaranje privida da su ispoštovane preporuke Venecijanske komisije u pogledu sastava i izbora Tužilačkog savjeta. Da je predlagač Nacrta Zakona zaista uvjeren da se na taj način može postići smanjenje rizika od političkog uticaja, onda ne bi mijenjao postojeći sastav Tužilačkog savjeta, već bi samo predvidio dodatne uslova za izbor članova tužilačkog savjeta, ne mijenjajući odnos broja državnih tužilaca i uglednih pravnika.

Predstavnici vladajućih političkih stranaka optužuju tužilaštvo da je pod političkim uticajem opozicije (ranije vlasti) i ako za takve tvrdnje nema utemeljenja u važećim zakonskim odredbama o sastavu i izboru članova Tužilačkog savjeta, u kojem većinu čine članovi iz reda državnih tužilaca, pa pod izgovorom da žele da riješe taj problem, predlažu zakonska rješenja kojima očigledno stavljaju tužilaštvo pod svoj politički uticaj i zakonom osiguravaju političku kontrolu rada Državnog tužilaštva.

Otklanjanje rizika od politizacije Tužilačkog savjeta ne može se postići propisivanjem dodatnih uslova za izbor članova tužilačkog savjeta, u situciji kada se članovi Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika, kojih je više od članova iz reda državnih tužilaca, biraju prostom većinom, kako to predlagač Nacrta Zakona želi da predstavi, a koje uslove Venecijanska komisija ne preporučije čak ni u naznakama.

Neprihvatnjiv je stav da državni tužioci mogu nezavisno obavljati tužilačku funkciju u slučajevima eventualnog postojanja određenih srodničkih veza sa vršiocima zakonodavne i izvršne vlasti, a da istovremeno ne mogu biti i članovi Tužilačkog savjeta. Uvođenje posebnih uslova za članove Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika, značilo bi da se lice koje, kao ugledni pravnik, već ima izgrađen lični integritet, lični i profesionalni ugled i prepoznatljiv društveni status, samom činjenicom postojanja navedenih ličnih odnosa, lišava statusa uglednog pravnika, što je apsurdno.

Zakazivanje sjednice Tužilačkog savjeta – čl.5 Nacrta Zakona

Predloženim Nacrtom zakona predviđa se odredba po kojoj bi predsjednik Tužilačkog savjeta bio dužan da sazove sjednicu Tužilačkog savjeta na zahtjev tri člana Tužilačkog savjeta sa dnevnim redom koji predlože ti članovi.

Ovakvo zakonsko rješenja bi se moglo prihvatiti pod uslovom da se precizira da takav zahtjev mogu podnijeti tri člana Tužilačkog savjeta od kojih je najmanje jedan iz reda državnih tužilaca.

Određivanje vršioca dužnosti Vrhovnog državnog tužioca – čl.6 Nacrta zakona

Čvrsto smo uvjereni da bilo koja izmjena Zakona o Državnom tužilaštva ne može imati smisla bez izbora Vrhovnog državnog tužioca u punom mandatu. Već punih 18 mjeseci Skupština ne ostvaruje svoju ustavnu nadležnost da izabere Vrhovnog državnog tužioca, a u poslednjih osam godina Državno tužilaštvo je ukupno bilo u v.d. stanju pune tri godine. Svako dalje trajanje v.d. stanja imaće veće negativne posljedice na rad tužilaštva, pa tražimo da Skupština ispuni svoju ustavnu obavezu i da aktivnosti na rješavanju ovog pitanja postavi kao prioritet.

Predložene izmjene čl.48 važećeg Zakona o Državnom tužilaštvu vidimo kao način da se, vrijeme čekanja i pripreme parlamentarnog koncenzusa za izbor Vrhovnog državnog tužioca, iskoristi za obezbeđenje političkog uticaj na rad tužilaštva i izvrši odmazda prema tačno određenim nosiocima tužilačke funkcije, što se potvrđuje i javnim istupima predstavnika vladajuće političke većine, koji otvoreno najavljuju njihova razrješenja i krivična gonjenja.

Predviđeno ograničenje mandata v.d. vrhovnog državnog tužioca na period od 8 mjeseci bez mogućnosti ponovnog izbora, predlagač Nacrta zakona obrazlaže navodeći da se time rješavaju prigovori parlamentu da kroz suviše dugo trajanje v.d. stanja u Državnom tužilaštvu, želi da zaobiđe ustavnu obavezu da izabere Vrhovnog državnog tužioca. Sledstveno tome, predlagač najavljuje da će do isteka mandata v.d. vrhovnog državnog tužioca, izabranog po odredbama izmijenjenog Zakona o Državnom tužilaštvu, Skupština CG izabrati Vrhovnog državnog tužioca. Imajući u vidu vrijeme trajanja samog postupka donošenja zakona i navedene izmjene čl.48 važećeg Zakona o državnom tužilaštvu, v.d. stanje moglo bi trajati još najmanje 12 mjeseci, što je neprihvatljivo.

Sve navedene okolnosti potvrđuju naš stav da je cilj predloženih zakonskih rješenja da se ostvari politički uticaj na Državno tužilaštvo i da se, kroz razrješenja državnih tužilaca i izborom novih utiče na vršenje tužilačke funkcije, čime bi se doprinijelo postizanju konsenzusa za izbor Vrhovnog državnog tužioca.

Neustavna je predložena odredba izmjena čl.48 važećeg Zakona o Državnom tužilaštvu kojom se predviđa da se za vršioca dužnosti Vrhovnog državnog tužioca može odrediti lice koje nije rukovodilac državnog tužilaštva, niti državni tužilac, jer je odredbom čl.135 Ustava Crne Gore propisano da poslove Državnog tužilaštva vrše rukovodioci državnog tužilaštva i državni tužioci. To bi bila funkcija bez legitimiteta i bile bi potpuno dezavuisane ustavne norme o kvalifikovanoj skupštinskoj većini potrebnoj za izbor Vrhovnog državnog tužioca, što je neprihvatljivo.

Prestanak funkcije rukovodioca državnog tužilaštva – čl.7 Nacrta zakona

Predloženim Nacrtom zakona, predviđa se da rukovodiocu državnog tužilaštva funkcija rukovodioca, pored ostalih razloga, prestaje i „ispunjenjem uslova za sticanje prava na penziju.
Ovakav predlog je apsolutno neprihvatljiv. Naime, opšte je poznato da, kada se stvore uslovi da se neko pravo stekne, pa i pravo na penziju, to ne znači obavezu ostvarivanja tog prava, već se titularu prava daje ovlašćenje da svoje pravo koristi ili ne koristi i ne može mu se nametnuti obaveza korišćenja prava. U suprotnom pravo bi se pretvorilo u obavezu.

Osim toga, prestanak vršena funkcije se ne može se dovesti u vezu odnosno usloviti sticanjem uslova za penziju, jer su uslovi za penziju razlozi za prestanak radnog odnosa i zavise, prije svega, od godina života i godina radnog staža, pa i od pola, koja oblast je regulisana Zakonom o radu, kao opštem propisu. Trajanje funkcije se ne može ograničiti godinama radnog staža, starosnom dobi niti polnoj pripadnosti nosilaca funkcije, pa bi predloženo rješenje bilo neustavno i nezakonito i značilo bi diskriminaciju rukovodilaca državnog tužilaštva, po više osnova.

Zato cijenimo da je očigledan cilj predloženog zakonskog rješenja da se i na ovaj način određeni rukovodioci državnih tužilaštava razriješe funkcije.

Disciplinska odgovornost i razrješenje – čl.8, 9, 10 i 11 Nacrta Zakona

U cilju daljeg učvšćivanja političke kontrole nad radom Državnog tužilaštva i obezbjeđivanja političkog uticaja na disciplinski postupak i postupak razrješenja rukovodilaca državnih tužilaštava i državnih tužilaca Nacrtom Zakona propisuje se odredba prema kojoj disciplinskog tužioca, osim sjednice Vrhovnog državnog tužilaštva, predlaže i Ministar pravde. Tužilački savjet bi vršio izbor između ta dva kandidata, dok bi u disciplinskom vijeću većinu imali članovi iz reda uglednih pravnika. Tima se postiže da se u disciplinskom postupku, preko disciplinskog tužioca i dva, od tri, člana disciplinskog vijeća obezbijedi politički uticaj, jer bi odlučujuću ulogu u pokretanju postupka i donošenju odluka imali članovi koje bira zakonodavna vlast.

Pored toga, predloženim Nacrtom Zakona predviđa se mogućnost da najmanje tri člana tužilačkog savjeta mogu podnijeti predlog za razrješenje rukovodioca državnog tužilaštva i uvodi se kvalifikovani oblik težih disciplinskih prekršaja za koji je propisana disciplinska sankcija – razrješenje. Propisuje se da najteži disciplinski prekršaj čini državni tužilac „ koji učini teži disciplinski prekršaj kojim je nanijeta značajna šteta po ugled državnog tužilaštva“. Ovako propisana posljedica disciplinskog prekršaja, kao elementa bića prekršaja, je preširoko postavljena, neprecizna i nejasna, te predstavlja osnov za moguće zloupotrebe.

Neprihvatljivo je uvođenje mogućnosti da najmanje tri člana Tužilačkog savjeta mogu podnijeti predlog za razrješenje rukovodioca državnog tužilaštva, jer bi to značilo da članovi Tužilačkog savjeta koji su podnijeli takav predlog o istom i odlučuju, a shodno čl.136 Ustava Crne Gore, koji propisuje da Tužilački savjet odlučuje o razrešenju rukovodilaca državnog tužilaštva.

Izvještaj o radu – čl.12 Nacrta Zakona

Neprihvatljiva je predložena izmjena odredbi čl.147 važećeg Zakona o Državnom tužilaštvu, kojom se predviđa da Skupština ili radna tijela Skupštine nadležna za pravosuđe, korupciju i bezbjednost, nakon razmatranja posebnih odnosno periodičnih izvještaja o radu vrhovnog državnog tužioca i glavnog specijalnog tužioca, mogu Tužilačkom savjetu i ministru pravde dostavljati mišljenja, ocjene, predloge i preporuke. Cijenimo da jedino Skupština može, nakon razmatranja Godišnjeg izvještaja o radu Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva, dostaviti Tužilačkom savjetu mišljenja, ocjene, predloge i preporuke. Takođe, izmjenom navedene zakonske odredbe predviđa se da Skupština i nadležno radno tijelo određuju način na koji su vrhovni državni tužilac odnosno glavni specijalni tužilac dužni da dostave periodične odnosno posebne izvještaje o radu, što je nedopustivo, jer isključivo vrhovni državni tužilac odnosno glavni specijalni tužilac, mogu ocijeniti na koji način će izvjestiti Skupštinu ili nadležno radno tijelo o svom radu, a da se ne ugrozi vođenje predkrivičnog i krivičnog postupaka.
Ukoliko bi se usvojilo predloženo zakonsko rješenje omogućio bi se nedopustivi uticaj i involviranje zakonodavne vlasti u konkretne krivične predmete, što bi dovelo do uspostavljanja paralelnih institucija, koje bi se bavile poslovima iz isključive nadležnosti Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva.

Zaključak

U slučaju da se prihvate predložena zakonska rješenja Državno tužilaštvo bi izgubilo ustavni položaj samostalnog državnog organa, a izbor državnih tužilaca i rukovodilaca državnih tužilaštava, disciplinski postupak i razrešenje, bili bi pod direktnim uticajem vladajuće većine, što bi u krajnjem dovelo do ugrožavanja nezavisnosti državnih tužilaca u vršenja tužilačke funkcije i bojazni od političkog uticaja u postupku preduzimanja krivičnog gonjenja učinilaca krivičnih djela.

Pored neprimjerenog uticaja zakonodavne vlasti, predloženim Nacrtom zakona daju se ovlašćenja ministru pravde da utiče na organizaciju državnog tužilaštva i vršenje tužilačke funkcije, što je izvan ustavom i zakonom utvrđenih mehanizama eksternog nadzora i kontrole, koji su predviđeni samo za oblast tužilačke uprave.

Zahtijevamo da se proces izmjene važećeg Zakona o državnom tužilaštvu vrati u redovnu proceduru i u institucije sistema, kroz sprovođenje svih pravila postupka i uz poštovanje Ustava Crne Gore, zakona, mišljenja Venecijanske komisije i stavova relevantnih tijela Savjeta Evrope.

Predsjednik Udruženja državnih tužilaca Veselin Vučković i v.d. vrhovnog državnog tužioca i predsjednik Tužilačkog savjeta Ivica Stanković