Izmjene ovog zakona razmatrao je i skupštiniski odbor a u okviru te rasprave uključile su se pojedine NVO i pravni stručnjaci. Jedna od njih je i Zastupnica Crne Gore pred Evropskim sudom za ljudska prava, Valentina Pavličić.
Govoreći o cilju usvajanja izmjena Zakona, Pavličić je rekla da su nedavna istraživanja relevantnih međunarodnih organizacija (Europol, SOCTA), ali i društvena zbilja ukazala da svakodnevno raste prijetnja organizovanog kriminala i njegova infiltracija u društvo.
“Imajući u vidu ogromne prihode kriminalnih organizacija, koji iznose makar 139 miljardi EUR godišnje i koji se sve češće uključuju u legalne finansijske sisteme, možemo zaključiti da je dostupnost takve imovinske koristi velika prijetnja integritetu naše privrede koja ugrožava vladavinu prava i ostvarivanje temeljnih prava u našoj državi”, apostrofirala je Pavličić.
Ona je dodala da je finansijska dobit glavni motiv organizovanog kriminala, te da je oduzimanje nelegalno stečene imovine vrlo efikasan mehanizam za odvraćanje od kriminalne aktivnosti.
“Stoga, kako bi se u što većoj mjeri eliminisala ozbiljna prijetnja koju predstavlja organizovani kriminal, treba obezbijediti kvalitetan zakodavni okvir koji će biti sredstvo nadležnim organima za djelotvorno praćenje, identifikovanje, zaplijenu i oduzimanje predmeta i imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću”, rekla je Pavličić.
Crna Gora u svoj nacionalni pravni okvir pitanje oduzimanja imovine tretira još od 2009. godine kroz Zakonik o krivičnom postupku, a kroz poseban Zakon o oduzimanju imovine o čijim izmjenama govorimo, od 2015. godine. Dakle, oduzimanje imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću u krivičnopravnom smislu i prošireno oduzimanje imovine nije nepoznanica u normativnom smislu.
“Međutim, taj zakonski okvir pokazao se kao nedovoljno djelotvoran za suzbijanje organizovanog kriminala oduzimanjem koristi stečene istim. Na to ukazuju i dosadašnji (veoma skromni) rezultati koje smo kao država ostvarili u postupcima oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću, a koji se svode na 12 pravosnažnih postupaka oduzimanja imovine za period od osam godina primjene Zakona. Jedan od glavnih razloga svakako jeste nedovoljan broj pravosnažno donijetih krivičnih osuda, što je u postojećem zakonskom okviru uslov za oduzimanje imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću”, naglašava Pavličić.
Upozorava da transnacionalni uticaj organizovanog kriminala i korupcije, koja se odvija kroz do sada nezabilježen i u velikoj mjeri rasprostranjen novi vid komunikacije, u okviru operacija EncroChat, Sky ECC i AN0M1 predstavlja alarm za nacionalne države da shvate da sa dosadašnjim konvencionalnim načinima i sredstvima nije moguće dati kvalitetan odgovor na sve veće generisanje imovine nezakonitog porijekla.
“Prema međunarodnim standardima, kreatori politika, zakonodavci ministri i pravni praktičari u svim organima jurisdikcija moraju posebno da se fokusiraju na oduzimanje imovinske koristi u cilju djelotvorne borbe protiv kriminala i njegovog smanjenja. To je ostvarivo samo ako oduzimanje imovinske koristi predstavlja cilj državne politike. Dakle, do promjene neće doći ukoliko svi organi ne rade na ostvarenju zajedničkog cilja. Potrebna je čvrsta politička volja kako bi se obezbijedilo da oduzimanje imovinske koristi predstavlja cilj državne politike. Upravo preporuka je pravnim jurisdikcijama da usvoje još jedan način oduzimanja imovine kroz građanski postupak”, rekla je Pavličić.
Dio izlaganja Zastupnice Crne Gore pred Evropskim sudom za ljudska prava prenosimo integralno.
Ključne prednosti i karakteristike novina uvedenih izmjenama Zakona
Kao zastupnica Crne Gore pred Evropskim sudom za ljudska prava i dugogodišnji sudija krivičar, iskoristiću ovu priliku da dam svoju ocjenu i stav predloženih izmjena Zakona, sa aspekta zaštite ljudskih prava i standarda Evropske konvencije i Evropskog suda za ljudska prava. Smatram značajnim da se predložena zakonska rješenja analiziraju sa ovog aspekta, kako bi se obezbijedilo da se svi budući postupci oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću sprovode na transparentan, zakonit i neselektivan način, uz puno poštovanje ljudskih prava i sloboda, te preduprijedila potencijalna osporavanja navedenih postupaka, sa aspekta njihove zakonitosti.
Osim postojećeg i do sada predviđenog oduzimanja imovine nezakonitog porijekla u krivičnom postupku, po pravosnažnosti krivične osude, te proširenog oduzimanja imovinske koristi takođe u krivičnom postupku koji predstavlja jednu vrstu prelaznog modela u procesu oduzimanja imovine, ove izmjene i dopune koje stoje pred vama, uvode još jedan vid, a to je trajno oduzimanje imovinske koristi stečene krivičnim djelom, koje se ne temelji na osuđujućoj presudi za krivično djelo (non-conviction based confiscation), već njeno oduzimanje se sprovodi u građanskom postupku.
Kako je predviđeno predmetnim izmjenama, od učinioca krivičnog djela može se oduzeti imovinska korist ako je stečena kriminalnom djelatnošću, a njena ukupno procijenjena vrijednost iznosi najmanje 50.000 eura, ako je donijeta naredba za sprovođenje istrage za krivična djela iz nadležnosti Specijalnog državnog tužilaštva.
Dakle, stepen sumnje koji je potreban za oduzimanje je znatno niži, odnosno ne traži se da je ta sumnja apsolutno dokazana i potvrđena osuđujućom presudom, već je dovoljno da postoji osnovana sumnja da je imovina stečena kriminalnom djelatnošću.
Postupak trajnog oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću sprovodi se u građanskopravnom postupku koji se vodi protiv imovine, a ne protiv lica (postupak in rem).
Ovo je važno istaći budući da se rad o postupku koji je usmjeren na dokazivanje (ne)zakonitosti porijekla određene imovine, a ne krivice određenog lica. Budući da je izmjenama predviđeno da se ovaj postupak sprovodi u okviru građanskog postupka, u skladu sa odredbama ZPP-a, samim tim se primjenjuje građanskopravni standard potrebnih dokaza (standard veće vjerovatnoće) koji je niži u odnosu na krivični (standard van svake razumne sumnje), čime se otvara mogućnost ka efikasnijem i djelotvornijem postupanju.
Kada govorimo o ovom vidu postupka, isključivo sa normativnog aspekta, a ne sa aspekta njegove praktične primjene, (jer o njegovoj praktičnoj primjeni nisam pozvana da govorim, budući da u ovom trenutku nisam nosilac neke od pravosudnih funkcija koje će biti direktno uključene u primjenu istog na nacionalnom niovu), ali i sa stanovišta nekog ko treba preventivno da ukaže na određene standarde kojih treba da se pridržavamo, koristim priliku da istaknem da građanskopravni model oduzimanja imovine nije nepoznanica Evropskom sudu za ljudska prava koji je, ispitujući prirodu ovog modela oduzimanja imovine, u svojim odlukama potvrdio mogućnost i ispravnost njegove primjene i kroz svoju praksu dao relevantne standarde. Pritužbe u ovim predmetima Evropski sud je uglavnom ispitao kroz prizmu potencijalne povrede zaštite imovine (čl. 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju), povrede pretpostavke nevinosti (čl. 6 st.2 Kovencije) i zabrane retroaktivne primjene prava (čl. 7 st. 1 Konvencije).
Ono što je bitno istaći jeste da Evropski sud uvijek naglašava široko polje slobodne procjene država članica, odnosno slobodu svake države da sama uredi svoje nacionalno zakonodavstvo i odabere odgovarajući model oduzimanja imovinske koristi, koji u skladu sa društveno-političkim stanjem i okolnostima u datoj državi, može iznjedriti najbolje rezultate. Implementacija u praksi određenog modela oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću i njeni rezultati zavisiće umnogome od spremnosti i volje same države i njenih organa da se uhvate u koštac sa različitim oblicima kriminaliteta i oduzmu ono što je za njih najvrednije, a to je nelegalno stečena imovinska korist, i time obezbjede da se kriminal ne isplati.
Dakle, upravo je na kreatorima nacionalne politike, da proklamuju da je državni cilj da se pitanje oduzimanja imovine nezakonitog porijekla, proširuje kroz zakonodavne mogućnosti njenog oduzimanja i u građanskom postupku.
Niz je prednosti ove vrsta postupka, a ja ću vam ukratko navesti glavne:
■ budući da krivična osuda nije uslov, građanskopravno oduzimanje imovine ne može da bude spriječeno postojanjem imuniteta, nemogućnošću ekstradicije, nedostupnošću osumnjičenog i nedovoljnim dokazima po krivičnom standardu dokazivanja;
■ građanskopravno oduzimanje imovine omogućava oduzimanje imovine u slučajevima gdje zbog smrti i bjekstva osumnjičenog/ih i postojanja drugih okolnosti koje trajno isključuju kriivčno gonjenje konfiskacija i oduzimanje nisu mogući;
■ građanskopravno oduzimanje imovine omogućava trajno oduzimanje, kada je okrivljeni oslobođen u suđenju pred krivičnim sudom, npr. zbog toga što dokazi, nisu ispunili krivični standard dokazivanja (standard „izvan svake razumne sumnje“ – beyond a reasonable doubt);
■ tužbe u građanskopravnom smislu za ovu vrstu postupka tretiraju se po nižem, građanskopravnom standardu dokazivanja (standard veće vjerovatnoće), a ne standardu „izvan svake razumne sumnje“;
Konačno,
■ sistem građanskopravnog oduzimanja imovine je komplementaran u odnosu na sistem konfiskacije nakon krivične osude okrivljenog i (s njim) zaokružuje sveobuhvatan pristup povraćaju imovine.
Želim istaći da ovako komplementarni zakonski uređeni sistemi ne ostavljaju prostor da van okvira zakona izmakne bilo kakva imovina, koja je stečena krivičnim djelom. Drugi par rukava je primjena, sposobnost, stručnost, organizovanost, kohezija svih aktera koji učestvuju u ovom procesu, jer ovo nije postupak koji se tiče samo organa policije, tužilaštva ili suda, ovo je postupak koji se tiče sinergije svih državnih organa, jer on mora biti cilj državne politike u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije.
Uvođenje mogućnosti u zakonodavni okvir oduzimanja imovine bez osuđujuće krivične presude, po meni, kao pravnom praktičaru i poznavaocu međunarodnih standarda, predstavlja veliki iskorak našeg nacionalnog zakonodavstva, jer se njime omogućava ciljani i usmjereni pristup oduzimanju imovine nelegalnog porijekla, bez neophodnosti dokazivanja krivice u procesno zahtjevnom krivičnom postupku. Sa druge strane ostaje dilema i bojazan koja postoji kod uvodjenja institucije Zaštitnika, ali ona je jedino moguće rješenje u postojećem ustavnom i zakonodavnom okviru CG, zbog nemogućnosti zastupanja tužilaštva pred građanskim odjelom sudova.
Treba da shvatimo da u ovoj vrsti postupka je dovoljno dokazati postojanje veze između imovine čije se zakonito porijeklo ne može dokazati i opšteg kriminalnog ponašanja, prema mnogo nižem standardu „veće vjerovatnoće“, a ne standardu „van svake razumne sumnje“ kakva se zahtjeva u krivičnom postupku i bez neophodnosti utvrđivanja nečije krivice pravosnažnom kriivčnom presudom.
Ovdje bih ukazala na još jednu mogućnost koja se ovim zakonskim prijedlogom otvara,a to je mogućnost da se određena imovina koja je predmet oduzimanja oporezuje kao jedna oblik proširenog oduzimanja imovine.
U samom startu, kod građanskog oduzimanja teret dokaza je na tužilačkoj organizaciji, jer je upravo taj organ nadležan za sprovođenje finansijske istrage uz koju eventualno može da vodi i krivičnu istragu, i na njemu su prvi koraci za prikupljanje dokaza, sa kojma već u toj fazi postupka mora upoznati lice koje se pojavljuje kao titular te imovine za koju se smatra da predstavlja nezakonito bogatstvo odnosno imovinu nezakonitog porijekla.
Imajući u vidu trenutnu ustavnu odrednicu, a time i zakonsku, i položaj državno tužilačke organizacije u tom smislu, ove zakonske norme uvode u jednom trenutku postupka samu instituciju Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa, kao organ koji pokreće građanski postupak i koji je dužan da iznese dokaze i činjenice koji ukazuju na postojanje očigledne nesrazmjere između vrijednosti imovine tuženog i njegovih zakonitih prihoda. Teret dokazivanja se prebacuje na tuženog, koji je dužan da, ukoliko spori da imovina koja je predmet postupka predstavlja imovinsku korist stečenu kriminalnom djelatnošću, dostavi dokaze za svoje navode.
Po mom razumijevanju prava i postupaka, svakako da se ovim postupcima ne mogu baviti svi tužioci, svi zamjenici zaštitnika ili sve sudije, imajući u vidu ograničenost kadrovskih kapaciteta. U svakom slučaju, tehničke pojedinosti u vezi praktičnog sporovođenja normi treba da budu predmet rukovodilaca navedenih insitucija i onih koji učestvuju u ovim postupcima. Svakako da treba u svim organima odraditi usku specijalizaciju, suštinski, kako bi se vrijeme koje je potrebno za sprovođenje ove vrste postupaka, smanjilo na najkraću moguću mjeru.
Vašoj pažnji bih takođe iznijela i pristup Evropskog suda, kada je ova vrsta postupaka u pitanju, a kojeg mislim da i mi kao akteri nacionalnih institucija, treba da se pridržavamo, a to su tri filtera kojih se moramo pridržavati od samog početka do završetka postupka oduzimanja imovinske koristi stečene kriivčnim djelom: zakonitost, legitimnost cilja i srazmjernost i na njih dati odgovore.
Dok prva dva uslova najčešće nisu sporna (budući da je većina ovih mjera sprovedena na osnovu zakona sa legitimnim ciljem suzbijanja kriminala), treći uslov – postojanje neophodne srazmjernosti je kompleksnije pitanje u pravcu kojeg se ispituje da li je predmetna mjera bila srazmjerna legitimnom cilju i da li je bila neophodna u demokratskom društvu.
Dakle, oduzimanje i zaplijena imovinske koristi stečene krivičnom djelatnošću koje nije zasnovano na osudi biće u skladu sa EKLJP ukoliko je to miješanje u pravo na zaštitu imovine: (James protiv UK, predstavka br. 8792/79, 1986)
• ZAKONITO
• TEŽI LEGITIMNOM CILJU
• PROPORCIONALNO
Primjera radi, da ne idemo dalje, zemlje iz okruženja imale su već postupke pred Evropskim sudom u ovoj oblasti i upravo treba na njihovom iskustvu da učimo, kako naši postupci koji će možda završiti pred Evropskim sudom, ne bi bili okarakterisani kao kršenje ljudskih prava odnosno imovinskih prava lica.
U određenom broju predmeta u kojima je utvrđivao povredu zaštite imovine (npr. Vekić protiv Hrvatske, Džinić protiv Hrvatske, Aktiva doo protiv Srbije, itd..) Evropski sud je utvrdio da je privremena mjera radi osiguranja oduzimanja imovinske koristi bila određena bez ispitivanja srazmjernosti te mjere u odnosu na navodno protivpravno stečenu imovinsku korist, te da je predstavljala prekomjerni teret za podnosioca predstavke. Stoga, važno je voditi računa o srazmjernosti, ali i procesnim garancijama zaštite lica čija se imovina ispituje.
Veoma važnu ulogu ima adekvatno obrazloženje opravdanosti i srazmjernosti mjera u nacionalnim sudskim odlukama, kao i dostupnost djelotvornog pravnog sredstva, uključujući pristup sudu, putem kojeg podnosilac može osporiti primjenjenu mjeru.
HRA: Odustati od usvajanja Zakona o oduzimanju imovine
Akcija za ljudska prava (HRA) je ponovo apelovala na Skupštinu Crne Gore i Vladu Crne Gore da odustanu od usvajanja Predloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o oduzimanju imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću, jer je suprotan Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima u dijelu u kome konfiskaciju imovine u kontekstu krivičnog postupka smješta u građanski postupak, saopšteno je iz ove NVO.
To je, kako kažu, za potrebe HRA zaključio i obrazložio dr Dragoljub Popović, advokat, nekadašnji sudija Evropskog suda za ljudska prava i profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, čije su mišljenje dostavili Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu Skupštine Crne Gore i Ministarstvu pravde u Vladi Crne Gore.
“Advokat i doktor prava Popović smatra da je predlog u sadašnjem obliku u suprotnosti s Konvencijom i praksom Evropskog suda za ljudska prava i da sadrži rješenje kakvo se ne srijeće nigdje u uporednom pravu. Umjesto da jasno izrazi supsidijarni karakter konfiskacije vankrivičnog postupka Predlog taj vid konfiskacije uzima za pravilo, zaključio je”, navodi HRA.
Preporučio je, prema navodima HRA, potpuno povlačenje Predloga iz zakonodavnog postupka ili da se svakako izostaveodredbe koje se odnose nazasnivanje nadležnosti Zaštitnika imovinsko-pravnih odnosa zapostupanje u materiji konfiskacije. Smatra da biza borbu protiv kriminalabilo mnogo učinkovitije da se postojeći nadležni organi osnaže – a to su državno tužilaštvo i policija.
“Akcija za ljudska prava je obrazloženo mišljenje dr Popovića objavila na svojojinternet stranicii dostavila garadnoj grupi koju je nadležni skupštinski odbor okupio da ponovo sagleda Predlog zakona, prije nego što je ta grupa okončala svoj rad.Mišljenje smo pribavili zahvaljujući podršci Fondacije Sigrid Rausing radu Akcije za ljudska prava. Očekujemo da Skupština i Vlada usvoje istu praksu, i da sva mišljenja domaćih i inostranih stručnjaka kojima raspolažuo ovom Predlogu zakona i drugim nacrtima i predlozima zakona odmah objave na svojim internet stranicama i tako učine dostupnim javnosti. Posebno jer su takva mišljenja data Crnoj Gori, gdje je nosilac suverenosti građanin (član 2 Ustava), pa izostaje bilo kakvo opravdanje da se znanje pribavljenou korist građana njima i ne objavi”, zaključuju u HRA.
Primjedbe NVO sektora
Izvršna direktorica Mreže za afirmaciju nevladinog sektora (MANS) Vanja Ćalović Marković je ocijenila da zemlje Evropske unije neće sarađivati sa Crnom Gorom u otkrivanju nezakonito stečene imovine crnogorskih funkcionera u inostranstvu, a na osnovu sadašnjih izmjena Zakona.
“Garantujem da je 99 odsto nezakonito stečene imovine se nalazi na ime off shore firmi u inostranstvu a ne na imena javnih funkcionera koji su ih otuđili iz državnog budžeta. Zato je međunarodna saradnja ključna”, rekla je Ćalović Marković.
Jedno od spornih rješenja za MANS je bilo ograničenje primjene ovog Zakona samo na period od posljednjih deset godina.
U MANS-u su rekli da takvo rješenje amnestira one koji su se devedesetih godina nezakonito obogatili.
Iz MANS-a je saopšteno da je bolje nemati nikakav zakon, nego imati takav da će oni koji su nezakonito stekli imovinu dobiti priliku da je legalizuju.
Iz Centra za demokratsku tranziciju (CDT) su reagovali na dio zakona koji se tiče trajnog oduzimanja imovine od osoba koje su samo osumnjičene ali ne i pravosnažno osuđene za krivična djela.
“Upitno je da se može smatrati da je neka imovina stečena kriminalnom djelatnošću, a da to nije prethodno utvrđeno u krivičnom postupku”, navode iz Centra.
CDT je pozvao poslanike da ne usvajaju takav Zakon s obzirom na to da, kako navode, neće dati očekivane rezultate.
“Ovakav zakon omogućava značajnom dijelu onih koju su imovinu nelegalno stekli da mirno uživaju u njoj i da je dodatno uvećavaju. Ovaj prijedlog može ugroziti postojeći sistem oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalom”, ističu iz CDT-a.
Neefikasnost dosadašnjih rješenja
Prema postojećem Krivičnom zakoniku finansijska istraga i oduzimanje imovine slijedi nakon što se u krivičnom postupku dokaže da je ta imovina stečena kriminalom.
Do sada je svega 14 odluka Višeg suda u Podgorici o trajnom oduzimanju imovine na teritoriji Crne Gore, a ni jedno oduzimanje imovine koja je u inostranstvu.
Ustav Crne Gore striktno zabranjuje retroaktivnu primjenu bilo kog novog Zakona.
Zato je preispitivanje porijekla imovine koja je u prošlosti stečena kriminalom, moguće samo izmjenama postojećeg Zakona.
Najpoznatiji slučaj oduzimanja imovine je sudski proces protiv visokog funkcionera Demokratske partije socijalista (DPS), Svetozara Marovića.
Preporučeno
Njemu je država oduzela dio imovine nakon što je prethodno potpisao Sporazum o priznanju krivice kojim je potvrdio da je bio na čelu kriminalne organizacije koja je budžet Opštine Budva oštetila za više desetina miliona eura.
Video