O tome kako u praksi funkcioniše ovaj proces, gdje su granice javne vlasti prema pojedincu i kakve pravne posljedice proizvodi rad Komisije, za Pobjedu detaljno je govorio pravnik i kandidat za predsjednika i člana CIK-a Muhamed Đokaj.

Izmišljanje pravila

Jedna od ključnih tački spoticanja u dosadašnjim propalim konkursima, prema njegovim riječima, jesu eliminacioni bodovni pragovi (50 bodova za članove i 60 bodova za predsjednika CIK-a), koje je Komisija uvela samoinicijativno.

Đokaj naglašava da to predstavlja klasičan primjer prekoračenja zakonskih ovlašćenja.

“Prije svega, moram jasno reći da Komisija može imati određenu metodologiju rada kao svojevrsni pomoćni tehnički instrument za lakše upoređivanje i vrednovanje prijavljenh kandidata, odnosno njihovih referenci. Međutim, kada takva metodologija preraste u eliminacioni uslov, ona se pretvara u svoju suprotnost i opterećuje postupak izbora kako predsjednika tako i članova CIK-a. Tome svjedočimo iz konkursa u konkurs, iako Zakon o izboru odbornika i poslanika uopšte ne propisuje prag od 50 bodova za članove i 60 bodova za predsjednika. Posmatrano iz ugla pravne sigurnosti, Komisija internim ad hoc dogovorom ne može stvoriti novi materijalni uslov za izbor kandidata, unaprijed im nepoznat od samog početka. To je, po mom mišljenju, jedan od najspornijih djelova cijelog postupka. Komisija ne može sama sebi dati i ustanoviti ovlašćenje da uvede novi uslov kandidatima, koji zakonodavac nije predvidio. Ona je tu da primijeni Zakon, a ne da ga dopisuje i tumači mimo njegovog izvornog smisla. Onog trenutka kada interna metodologija bez pravnog osnova počne da eliminiše kandidate, ona više nije samo pomagalo i podrška postupku, već njegov teret koji je stvorio institucionalni zastoj koji proizvodi pravne posljedice”, kaže Đokaj.

Muhamed Đokaj (Foto: Mara Babović)

Drugim riječima, on ističe da, nijedan kandidat ne smije biti eliminisan na osnovu pravila koje nije bilo jasno, precizno i javno poznato prije početka postupka.

“Pravna sigurnost podrazumijeva da pravila igre budu poznata prije početka postupka, a ne da se naknadno uspostavljaju internim tumačenjima Komisije. U tom dijelu se osnovano može govoriti o prekoračenju nadležnosti, odnosno o postupanju ultra vires (mimo ovlašćenja) od strane Komisije”, pojasnio je on.

Povreda prava

Pored čistog kršenja izbornog zakonodavstva, Đokaj je otvorio novu i krupnu pravnu dimenziju ovog procesa, a koja se tiče pitanja povrede Ustavom zagarantovanog prava na zaštitu podataka o ličnosti i Evropske konvencije o ljudskim pravima.

“Posebno želim da ukažem da ovo pitanje nije sporno samo sa procesnog aspekta, već i s aspekta zaštite ličnih podataka. Sam bod kao broj nije problem.

Ali kada se bod veže za ime i prezime konkretnog kandidata, njegovu biografiju, stručnost, profesionalni ugled i podobnost za javnu funkciju, tada taj bod postaje lični podatak, jer se odnosi na identifikovano lice. Zakon o zaštiti podataka o ličnosti lični podatak definiše kao informaciju koja se odnosi na fizičko lice čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi, a obrada obuhvata prikupljanje, evidentiranje, čuvanje, korišćenje, objavljivanje i druge radnje nad ličnim podacima”, ističe Đokaj.

Zato se, kako navodi, ovdje ne radi samo o bodovanju, nego o pravnom statusu tih bodova, njihovoj svrsi, osnovu, načinu obrade, čuvanja, objavljivanju i korišćenju.

“Ako se lični podaci kandidata obrađuju kroz bodovnu lista koja proizvodi pravne posljedice, za to mora postojati jasan zakonski osnov, transparentna procedura i mogućnost djelotvorne pravne zaštite. U suprotnom, ulazi se u zonu povrede Ustava, zakona i prava na privatnost iz člana 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Ustav Crne Gore jemči zaštitu podataka o ličnosti, a član 8 Konvencije štiti pravo na poštovanje privatnog života”, kaže sagovornik Pobjede.

Dodatno, on smatra da je Komisija napravila i neopravdanu diferencijaciju unutar samog organa, vještački podižući ljestvicu za prvu funkciju CIK-a, iako za to nije imala zeleno svjetlo parlamenta.

“Kao kandidat i kao pravnik, smatram da je izdvajanje pozicije predsjednika CIK-a, kroz poseban prag od 60 bodova, vrlo problematično i, po svim poznatim pravilima tumačenja Zakona, neodrživo. Zakon jeste prepoznao funkciju predsjednika CIK-a kao posebnu funkciju, ali nije propisao poseban eliminacioni prag koji na bilo koji način odvaja njegov izbor od izbora članova CIK-a. Kada se internim ad hoc dogovorom ili metodologijom bodovanja pravi razlika koje Zakon poznaje onda se mijenja pravni položaj kandidata. Time se stvara novi uslov koji nije propisan Zakonom, nije bio jasno predvidljiv i nije mogao biti zakonito primijenjen kao uslov za eliminaciju. U pravnoj državi metodologija može samo služiti zakonu, ali ga ne može zamijeniti ili nadvisiti, a još manje ga može proširivati. Ako se za predsjednika CIK-a uvodi poseban eliminacioni prag, bez izričitog zakonskog osnova, onda se otvara pitanje da li je Komisija preuzela ulogu zakonodavca, umjesto da postupa u granicama zakona”, objašnjava Đokaj.

Narušavanje ugleda

S obzirom na to da su se na dosadašnje konkurse javljali ljudi sa višedecenijskim pravnim iskustvom, kao što su aktivne sudije, tužioci, ugledni advokati i profesori, Đokaj smatra da teza Komisije, da niko ne ispunjava uslove, zvuči statistički i logički nevjerovatno.

Sagovornik Pobjede zato problematizuje pitanje stručnog autoriteta samih ocjenjivača i načina na koji se ugled kandidata može narušiti iza zatvorenih vrata.

“Ne bih svoj odgovor na ovo pitanje sveo na lični odnos prema članovima Komisije. Ovdje se radi o ozbiljnom institucionalnom pitanju. Ko, na osnovu kojeg stručnog autoriteta i po kojim mjerilima ocjenjuje kandidate za najvažniji organ za sprovođenje izbora u državi? Ako se u više ponovljenih konkursa dešava da niko od prijavljenih pravnika, među kojima ima sudija, tužilaca, advokata, profesora, stručnjaka i ljudi sa ozbiljnim biografijama, navodno ne može zadovoljiti ni minimalni prag, onda se ne može postaviti pitanje samo kvaliteta kandidata. Logično je da se mora postaviti pitanje kvaliteta same metodologije i stručnosti onih koji je primjenjuju. To je suština problema”, naglašava Đokaj.

Ukoliko sistem ocjenjivanja proizvodi „rezultat bez rezultata“, niko od kandidata nije dovoljno dobar, a konkurs se raspisuje iznova i iznova, onda se, kaže Đokaj, sa pravom postavlja pitanje da li je problem u svim kandidatima, u modelu ocjenjivanja ili, uslovno rečeno, u ocjenjivačima?

“U pravu postoji jedno jednostavno pravilo. Onaj ko ocjenjuje mora imati jasne kriterijume, stručni autoritet i obavezu obrazloženja. Bez toga, ocjenjivanje prelazi u prostor diskrecije, a diskrecija bez obrazloženja veoma lako postaje arbitrarnost”, objašnjava Đokaj.

Takođe, vrlo važan aspekt je, dodaje on, i to da se bodovanje kandidata za ovako važnu funkciju ne odnosi samo na brojčani rezultat.

“Kada se taj rezultat veže za ime i prezime kandidata, za njegovo profesionalno iskustvo i javnu reputaciju, on može imati posljedice po ugled tog lica. Zato se takvo bodovanje mora sprovoditi zakonito, transparentno, srazmjerno i uz potpuno obrazloženje. U suprotnom, postoji opasnost da se kroz neobrazložene bodove date iza zatvorenih vrata olako proizvodi negativna ocjena o stručnosti kandidata, bez stvarne mogućnosti da se kandidat djelotvorno pravno zaštiti”,upozorava Đokaj.

Iza očiju javnosti

Prema njegovim riječima, manjak transparentnosti u ovom slučaju ogleda se i u načinu na koji se administrativno završavaju sjednice Komisije.

“Umjesto upravnih akata koji podliježu reviziji, Komisija iza sebe ostavlja samo šture zapisnike, čime se kandidatima vezuju ruke u eventualnim sudskim procesima”, navodi Đokaj.

On smatra da je upravo to jedan od krupnih problema u ovom postupku.

“Neću sve primjedbe iznijeti ovdje, jer dio ostavljam za eventualnu tužbu ako se za to budem opredijelio. U slučaju kada se postupak završi samo zapisnikom, bez pojedinačne, jasne i obrazložene odluke za svakog kandidata, onda kandidat praktično ne zna zašto nije prošao. Ne zna koji dio njegove biografije nije vrednovan, koji kriterijum nije ispunio, kako su mu bodovi dodijeljeni i na osnovu čega je eliminisan. To direktno ugrožava pravo na djelotvornu pravnu zaštitu. Pravni lijek nije stvarna zaštita ako kandidat nema odluku koju može osporavati i razloge protiv kojih može argumentovano nastupiti. Ustav Crne Gore jemči pravo na pravni lijek protiv odluke kojom se odlučuje o nečijem pravu ili na zakonom zasnovanom interesu”, objašnjava Đokaj.

S druge strane, i s aspekta Evropske konvencije o ljudskim pravima posebno se, naglašava Đokaj, mora imati u vidu član 13, koji garantuje pravo na djelotvorni pravni lijek.

“Pravni lijek ne može biti djelotvoran ako kandidat nema pojedinačnu odluku, jasno obrazloženje i konkretne razloge zbog kojih je eliminisan. U zavisnosti od pravne prirode postupka i domaćeg pravnog okvira, može se otvoriti i pitanje standarda iz člana 6 Konvencije, naročito u dijelu prava na pristup sudu, javnost postupka, razuman rok i obrazloženu odluku. Član 8 Konvencije dodatno je relevantan u dijelu zaštite privatnog života, posebno kada se kroz konkurs obrađuju podaci koji se tiču profesionalnog i političkog identiteta kandidata. Zato zatvaranje sjednica za javnost, nepostojanje pojedinačnih obrazloženja i svođenje svega na formalni zapisnik otvara ogroman prostor za arbitrarnost, a onda i sumnju kod javnosti i kandidata. Kandidat tada nije u ravnopravnom položaju, jer ne zna protiv čega se pravno bori”, objašnjava Đokaj.

Sa ocjenama da pet uzastopnih propalih konkursa predstavlja presedan koji direktno koči reformu izbornog sistema i narušava povjerenje međunarodnih partnera, te da se na taj način nanosi trajna šteta državi, Đokaj je u potpunosti saglasan.

Šteta po državu

“Činjenica da se konkurs raspisuje po peti put sama po sebi govori da nešto ozbiljno nije u redu. To više nije redovna konkursna procedura, već institucionalni zastoj. Ako isti pristup, ista logika i ista metodologija iznova proizvode isti rezultat, onda je minimum odgovornosti na Komisiji da se ta metodologija preispita najprije interno, a onda i eksterno”, kaže on.

U tom kontekstu dodaje i da je postupanje Komisije dovelo do potencijanog gubitka povjerenja javnosti u izborni proces.

“Centralna izborna komisija ne može biti talac ad hoc dogovora, nejasnih pragova, zatvorenih sjednica i neobrazloženih zapisnika. To je organ koji treba da čuva zakonitost izbora, a upravo zato način njegovog izbora mora biti iznad svake sumnje. Ovdje nije riječ samo o mom ličnom interesu kao kandidata. Riječ je o javnom interesu. Država ne smije dozvoliti da se izbor ključne izborne institucije blokira zbog metodologije koja nema jasno uporište u zakonu i koja ne proizvodi povjerenje, nego sumnju. Na kraju, uglavnom čitamo i čujemo reakcije izrečene na račun rada Komisije od strane uglednih pravnika i najboljih poznavalaca izbornog prava. Pametnome dosta”, poručio je Đokaj.

Da je dosadašnji pristup u ocjenjivanju kandidata za predsjednika i članove CIK-a „izrazito restriktivan“ smatra i profesor na Fakultetu političkih nauka i ekspert za izborne sisteme Zlatko Vujović.

U izjavi za Pobjedu, Vujović ističe da se institucije ne jačaju zatvaranjem prostora za kritiku, već spremnošću da svoje odluke obrazlože i učine ih transparentnim.

Zlatko Vujović (Foto: Đorđe Cmiljanić)

Dodaje i da se samo tako može očuvati povjerenje u proces i stvoriti pretpostavka da CIK bude formiran na način koji će garantovati njen profesionalni i nezavisni karakter.

Obeshrabrivanje kandidata

“Ne ulazeći unaprijed u pravnu kvalifikaciju samih bodovnih pragova, činjenica je da zakon ne propisuje eksplicitno ovakvu vrstu bodovnih minimuma, pa se sasvim legitimno postavlja pitanje njihovog mjesta i svrhe u samom postupku. Ono što je nesporno jeste da je Crna Gora malo društvo sa ograničenim brojem ljudi koji posjeduju potrebna stručna i profesionalna iskustva za obavljanje najodgovornijih javnih funkcija, pa pretjerano restriktivan pristup može imati i neželjeni efekat obeshrabrivanja kandidata da se uopšte prijavljuju”, navodi Vujović.

Kada je riječ o posebnom tretmanu pozicije predsjednika CIK-a, on smatra da se prije svega radi o pitanju unutrašnje organizacije rada same Komisije.

“Međutim, činjenica da ni postignuta saglasnost oko pojedinih kandidata nije rezultirala konkretnim, odluka otvara pitanje efikasnosti i održivosti samog procesa. Kandidati su dovedeni u situaciju da, uprkos tome što se u javnosti prepoznaju kao ozbiljni, moraju iznova prolaziti kroz svaki naredni konkurs, što ne doprinosi pravnoj sigurnosti niti kredibilitetu postupka”, izričit je Vujović.

Ukoliko su, kako dodaje, tačne informacije da određeni broj kandidata sa respektabilnim profesionalnim biografijama nije uspio da dostigne ni minimalni prag od 50 bodova, onda se opravdano postavlja pitanje kriterijuma i načina vrednovanja.

“U pitanju su ljudi sa ozbiljnim pravosudnim, akademskim i profesionalnim karijerama, pa je sasvim prirodno očekivati da svaka takva ocjena bude detaljno obrazložena. Vjerujem u dobre namjere članova Komisije da dođu do kvalitetnog sastava CIK-a, ali se bojim da bi pretjerano restriktivno ocjenjivanje moglo poslati poruku koja će buduće kandidate prije obeshrabriti nego podstaći da se prijave”, kaže Vujović.

Šutnja Komisije

S druge strane, on dodaje da ponavljanje konkursa samo po sebi ne mora biti negativna pojava.

“!Naprotiv, ono može biti signal da proces nije unaprijed određen i da postoji stvarna namjera da se pronađu najbolji kandidati. U tom smislu, stoga je i bolje da je proces trajao duže nego da smo dobili partijski kontrolisanu instituciju. Međutim, činjenica da se konkurs raspisuje već peti put pokazuje da postoje ozbiljni problemi u načinu rada i odlučivanja same Komisije, zbog čega ona snosi značajan dio odgovornosti zašto CIK još nije konstituisan”, naglašava Vujović.

On posebno važnim smatra pitanje transparentnosti.

“Ukoliko neko ko ispunjava uslove za najodgovornije pravosudne ili akademske funkcije ne zadovoljava kriterijume za CIK, onda kandidati i javnost imaju pravo da znaju zbog čega je to tako. Bez pojedinačnih, detaljnih i stručno zasnovanih obrazloženja ostavlja se prostor za sumnje u arbitrarnost i preširoku diskreciju u odlučivanju. Upravo zbog toga smatram da članovi Komisije imaju obavezu da svoje odluke učine javno provjerljivim i da ih argumentima brane pred stručnom i opštom javnošću”, zaključio je Vujović.

Članovi Komisije za izbor predsjednika i članova CIK-a su ministar pravde Bojan Božović, poslanik DPS-a Nikola Rakočević, predstavnik Udruženja sudija Srđan Vujović, predstavnica Univerziteta Crne Gore Rajka Đoković i izvršni direktor Centar za demokratsku tranziciju Dragan Koprivica.

U cilju potpunog rasvjetljavanja ovog procesa, redakcija Pobjede je pitala Komisiju za sprovođenje izbora predsjednika i članova CIK-a kako bi se izjasnila o optužbama na račun njihove metodologije, ad hoc bodovnih pragova i potencijalnog prekoračenja ovlašćenja. Međutim, odgovori iz ovog skupštinskog tijela do zaključenja ovog izdanja lista nijesu stigli.

I dok se skupštinska komisija brani ćutanjem i odbija da javnosti i medijima objasni pravna uporišta za svoje odluke, reforma izbornog sistema ostaje paralizovana.

Đokaj: Kandidati nijesu dužni da Komisiji prilažu političke biografije za čitav život

Pitanja na koja kandidati za predsjednika i članove Centralne izborne komisije odgovaraju tokom intervjua, a koja duboko zadiru u cjeloživotnu privatnost i politička uvjerenja aplikanata i koja su prekomjerna i neproporcionalna zakonskoj svrsi provjere, za pravnika Muhameda Đokaja predstavljaju „poseban skandal“.

“To je izuzetno važno pitanje i po mom mišljenju predstavlja osnovan razlog za preispitivanje rada Komisije i utvrđivanje njene odgovornosti. Nije sporno da Komisija može provjeravati političku nezavisnost kandidata u mjeri u kojoj je to propisano zakonom. Ali je sporno ako Komisija pita šire od onoga što zakon dozvoljava, naročito ako koristi pitanja neograničenog vremenskog karaktera, kao što su: da li ste ikada bili član političke partije, da li ste ikada bili na izbornoj listi ili da li ste ikada bili donator političkog subjekta. Ako zakon propisuje relevantni vremenski period, onda Komisija nema osnov da traži podatke za čitav životni period kandidata”, objašnjava Đokaj.

Dodaje da je to šire od svrhe postupka i da predstavlja prekomjernu obradu ličnih podataka.

“Pitanja o članstvu u političkoj partiji, kandidovanju na izbornoj listi ili finansiranju političkog subjekta nijesu obični administrativni podaci. Takvi podaci mogu direktno ili posredno otkrivati političko mišljenje, političko uvjerenje ili političko opredjeljenje kandidata, a Zakon o zaštiti podataka o ličnosti upravo prepoznaje političko i drugo uvjerenje kao naročito osjetljivu kategoriju u kontekstu zaštite ličnosti”, dodaje on.

Drugim riječima, ako je svrha zakonske provjere da se utvrdi da li kandidat u zakonom određenom periodu ispunjava uslove političke nezavisnosti, onda obrada podataka, prema ocjeni Đokaja, mora biti ograničena upravo na taj period i upravo na tu svrhu.

“Pitanje „da li ste ikada“ izlazi izvan zakonske svrhe, uvodi neograničenu vremensku obradu i zadire u privatnost kandidata. Time se otvara pitanje povrede načela zakonitosti, srazmjernosti, ograničenja svrhe i minimizacije podataka. Na taj način postupak nije sporan samo s aspekta izbornog prava, već i s aspekta Ustava Crne Gore i prava na zaštitu podataka o ličnosti. Član 43 Ustava jemči zaštitu podataka o ličnosti, zabranjuje upotrebu podataka o ličnosti van namjene za koju su prikupljeni i garantuje pravo na sudsku zaštitu u slučaju zloupotrebe”, pojašnjava on.

Zato se, kako kaže, ovdje ne radi o formalnom pitanju iz intervjua, već o suštinskom pitanju granica javne vlasti prema pojedincu.

“Kandidat za javnu funkciju jeste dužan da dokaže da ispunjava zakonom propisane uslove, ali nije dužan da polaže političku biografiju za čitav život ako zakon takvu obavezu ne propisuje. Komisija je mogla pitati samo ono što je nužno, zakonito i srazmjerno svrsi konkursa. Sve preko toga predstavlja prekomjernu obradu podataka i zadiranje u pravo na privatnost, zaštitu podataka o ličnosti i slobodu političkog udruživanja. Ovakvo postupanje može biti osnov za ozbiljno preispitivanje rada Komisije s aspekta poštovanja ljudskih prava, zakonitosti postupka i konvencijskih prava koja pripadaju svakom kandidatu, bez obzira na to za koju javnu funkciju konkuriše. Kandidat za javnu funkciju ne gubi pravo na privatnost, zaštitu podataka o ličnosti, jednak tretman i djelotvornu pravnu zaštitu samom činjenicom da se prijavio na javni konkurs. Naprotiv, upravo u javnim konkursima državni organi i skupštinska radna tijela moraju pokazati najviši stepen zakonitosti, transparentnosti i poštovanja osnovnih prava”, zaključuje Đokaj.