Nedavno hapšenje hrvatskog ministra zdravstva Vilija Beroša i sukob nadležnosti nacionalne i evropske istrage odnosno Kancelarije evropskog javnog tužioca (EPPO – European Public Prosecutor's Office) i Državnog odvjetništva Republike Hrvatske otvorio je pitanje što bi se sve moglo događati narednih godina u Crnoj Gori kako naša zemlja bude privodila kraju pristupne pregovore  i da li i nama prijeti ovakav sukob nadležnosti kada Crna Gore bude u EU.

Problem nema samo Hrvatska. Imaju ga više država EU. Problemi za države članice Unije u velikoj mjeri proizlaze iz složene strukture EPPO-a, koja je, nakon burnih i kontroverznih višedecenijskih razmatranja o prirodi i strukturi mogućeg tijela, rezultirala kompromisom koji nije bio prihvatljiv za sve države članice: EPPO je formiran tako da je između priznavanja nacionalnog suvereniteta i pokušaja efikasnog pristupa transnacionalnim istragama krivičnih djela koja daleko nadilaze postojeće pravne instrumente evropske saradnje u krivičnim predmetima.

Situacija s kojom se suočila Hrvatska je situacija koja sjutra čeka i Crnu Goru.

Naša država i sada sarađuje s EPPO. Vrhovno državno tužilaštvo (VDT) i EPPO zaključili su 22. septembra 2022. Sporazum o saradnji koji se, kako je tada saopšteno, tiče razmjene informacija, osnivanje dodatnih istražnih timova i ekspertsku podršku našim strukturama. Ali to su istrage u kojima EPPO ne sprovodi nikakve aktivnosti na teritoriji Crne Gore, a upravo to je najveći problem. U najkraćem: EPPO je nadležan da sprovodi istrage u državama članicama, a mnoge od njih nijesu za to još spremne.

Što tačno radi evropsko tužilaštvo

Nadležnost EPPO i njegov mandat propisani su Uredbom Savjeta EU br. 2017/1939 od 12. oktobra 2017. kao nezavisnog tužioca koji istražuje krivična djela od uticaja na finansijske interese Unije te su stoga zadaci EPPO: istraga, krivični progon i podizanje optužnica protiv počinilaca krivičnih djela počinjenih protiv finansijskih interesa Unije na osnovu Direktive (EU) 2017/1371 Evropskog parlamenta i Savjeta te krivičnih djela koja su s njima neodvojivo povezana.

Iako je Kancelarija evropskog javnog tužioca počela da radi 1. juna 2021, ona još ne pokriva sve države EU, a pitanjem primata u nadležnosti između evropskog i nacionalnih pravosuđa i dalje se bave profesori prava na stručnim skupovima i u brojnim naučnim radovima i evropski sudovi. Razlike unutar nacionalnih pravosuđa, prvenstveno različita rješenja kada je riječ o položaju tužilaštva i uloge istražnih sudija i dalje postoje, i rješavaju se u hodu. Političke razlike i teško pomirljivi stavovi u viđenju uloge EPPO razlog su da su porođajne muke Evropske unije s ovim tužilaštvom trajale više od četvrt vijeka. Prva ideja o evropskom tužiocu iznijeta je 1995. među pravnicima na italijanskom univerzitetu Urbino, da bi prošlo više od 20 godina u približavanju stavova koji su konačno uobličeni Lisabonskim ugovorom iz 2017. i to uz klauzule da EPPO neće biti formiran još najmanje tri godine i da ne mora svaka članica EU da prihvati instituciju evropskog tužioca. S EPPO ne sarađuju Danska, Mađarska i Irska. Kada je Kancelarija evropskog tužioca prije tri godine počela da radi u toj grupi su bile još i Švedska i Poljska. Obje su uspostavile saradnju ove godine nakon što su unijele u svoje zakone o krivičnom postupku kako bi omogućile djelovanje EPPO kao nadležnog tijela. Mađarska ima političke primjedbe: želi da izbjegne  situaciju da EPPO postane samo još jedan alat za ucjenu u rukama birokrata EU dok Danska i Irska imaju primjedbe u oblasti slobode, bezbjednosti i pravde. S ovim trima zemljama EPPO je zaključio ugovore o sprovođenju evropskog naloga za hapšenje, ali se dalje od toga za sada ne može.

Ovi slučajevu zorno pokazuju s kojim se sve pravnim problemima suočava EU čija pravosuđa prosto nijesu u potpunosti spremna za djelovanje zajedničkog evropskog tužilaštva koje uprkos tome bilježi odlične rezultate. Zbog ove neharmonizovanosti i nepotpune spremnosti nacionalnih pravosuđa na EPPO Uredbom o osnivanju Kancelarije evropskog javnog tužioca propisan sistem podijeljene nadležnosti između njega i nacionalnih tijela.

Države EU su sarađivale i prije uspostavljanja EPPO i to daleko bliže nego što to podrazumijeva uobičajeni institut Međunarodne pravne pomoći. Evropeizacija krivičnog, procesnog i materijalnog prava rezultirala je stvaranjem evropske pravosudne mreže u krivičnim stvarima te osnivanjem Agencije EU za saradnju u krivičnom pravosuđu (Eurojust), Evropske kancelarije za borbu protiv prevara (OLAF – European Anti-Fraud Office) i Evropske policijske službe (EUROPOL). Ali to su samo administrativna tijela koja svoja eventualna saznanja o krivičnim djelima prosljeđuju nacionalnim tijelima krivičnog progona. Ni jedna od njih nema mandat sprovođenja krivičnih istraga i postupaka u državama članicama. Ta uloga je data EPPO-u, ali države članice EU i za to još nijesu u potpunosti spremne.

Što su sve problemu u saradnji EPPO i nacionalnih pravosuđa

Integracija Kancelarije evropskog javnog tužioca u nacionalne pravne sisteme država članica EU zahtijeva promjene zakona kao i promjene u postupanjima tužilaca, ali i drugih učesnika krivičnog postupka.

U Hrvatskoj shodno Zakonu o sprovođenju Uredbe Evropskog savjeta o osnivanju EPPO delegirani evropski tužioci djeluju u sastavu Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (USKOK).

Prvo pitanje koje se postavljalo je na osnovu kojeg propisa će raditi evropski tužioci. Hrvatska je riješila da se na njih primjenjuju Zakon o državnom tužilaštvu i Zakonu o Tužilačkom savjetu (Zakon o državnoodvjetničkom vijeću), ali samo ako nijesu u suprotnosti s Uredbom Savjeta EU kojom je EPPO osnovan. Dakle, solomonsko rješenje je nađeno u tome da se poštuju dva nacionalna zakona, ali samo do određene granice.

Crna Gora ima vremena, dakle ima i priliku da već sada, pravovremeno, prilagodi propise djelovanju EPPO. Može učiti na iskustvu drugih koji moraju da probleme rješavaju i hodu. Mi ne moramo.

Uredbom o osnivanju EPPO je propisano da evropski tužioci mogu uz tu dužnost obavljati i dužnosti nacionalnih tužilaca. U Hrvatskoj je riješeno da delegirani evropski tužioci budu zamjenici direktora USKOK-a. U tom smislu se pristupilo promjeni propisa kojima je ustrojen USOKOK, ali su se otvorila pitanja mogućeg preklapanja nadležnosti. Jer delegirani evropski tužioci moraju postupati prema uputstvima koja dobijaju od Kolegijuma EPPO, ali oni moraju postupati i u saglasju s nacionalnim zakonodavstvom. Ovo u praksi stvara problem preklapanja nadležnosti, vidjeli smo u slučaju Hrvatske.

Za Crnu Goru će izazov biti i odluka o tome odabir nacionalnog tijela koje donosi odluku kada postoji sukob nadležnosti EPPO i nacionalnog tužilaštva. U Hrvatskoj je to glavni državni tužilac koji je istovremeno na čelu nacionalnog tijela. Takva praksa je predmet kritike EPPO.

Sljedeći problem na koji ukazuju pravnici u više država EU je što načelo podijeljene nadležnosti stvara potencijalni problem kada isti tužioci obavljaju poslove i u nacionalnom i u EPPO, a njihovi jedni i drugi nadređeni vide različito prioritete u istom slučaju.

Novi problem za koji još nema rješenja je šta se događa u slučaju razrješenja nekog od evropskih tužilaca u tijelu nacionalnog tužilaštva, ako to nije propisom riješeno.

Postupanje po nalozima EPPO otvoriće u Crnoj Gori i pitanje tumačenja evropskih normi u nacionalnom pravosuđu kada nalozi za istragu EPPO-a izvorno dolaze iz države u kojoj je tužilaštvo i formalno podređeno izvršnoj vlasti.

Kada je o Crnoj Gori riječ ono što je jasno je da će biti potrebno promijeniti više propisa. Biće potrebno kao i u drugim državama propisati istrage koje sprovodi unutar Crne Gore EPPO.

Ustav Crne Gore propisuje u članu 134 da je Državno tužilaštvo jedinstven i samostalan državni organ koji vrši poslove gonjenja učinilaca krivičnih djela i drugih kažnjivih djela koja se gone po službenoj dužnosti. Moguće je da će i najviši pravni akt biti potrebno promijeniti ako pravno tumačenje bude da termin jedinstven organ ne daje prostora za djelovanje i drugog igrača.

U slučaju Crne Gore biće potrebno pronaći i rješenje za mjere presretanja komunikacija na zahtjev EPPO. Naše zakonodavstvo propisuje da odluku o tome donosi sud. Ovo pitanje je već otvorilo pravne polemike na temu što se događa na ovom planu ako sudovi u različitim državama imaju različite aršine.