Sagovornici Portala Analitika, direktorica NVO Akcija za ljudska prava (HRA) Tea Gorjanc-Prelević i advokat dr Miloš Vukčević, ocjenjuju da se ovim pristupom ne samo derogira vladavina prava, već i urušava povjerenje građana u institucije, a Crna Gora izlaže ozbiljnom riziku od međunarodne odgovornosti i stagnacije u evropskim integracijama. 

Povlačeći ovaj Zakon, predsjednik Skupštine Crne Gore Andrija Mandić najavio je da će on biti vraćen u proceduru nakon što se „bolje iskomunicira sa javnošću i međunarodnom zajednicom“.

Gorjanc-Prelević naglašava da je takva izjava prvog čovjeka parlamenta bila uvreda za javnost, koja ne zaslužuje samo bolji PR, nego da polemiše o Agenciji za nacionalnu bezbjednost i njenim ovlašćenjima, s obzirom na to da građani finansiraju ANB, a da se njena ovlašćenja lako mogu okrenuti protiv njih.

„NVO koje su se protivile Predlogu zakona jasno su rekle šta su realni problemi po ljudska prava i doveli smo bar do toga da Vlada reaguje amandmanima. Međutim, ti amandmani nijesu dovoljni, to je već rekao i Komitet za ljudska prava. Nije stvar samo u angažovanju bolje osobe za PR nego u tome da se saslušaju sve primjedbe, da se uvaže bar toliko da se na njih argumentovano odgovori – to se zove javna rasprava, koliko god da ona ide na živce neodgovornim nosiocima vlasti“, naglasila je Gorjanc-Prelević.

Vukčević, pak, smatra da ovakva izjava otvara nekoliko zabrinjavajućih pitanja o razumijevanju suštine zakonodavnog procesa, ulozi javnosti i standardima demokratskog odlučivanja.

On je za Analitiku pojasnio da Zakon nije marketinški proizvod koji se “komunicira” kao da je promotivna kampanja. 

„Zakon je normativni akt koji mora proći kroz ustaljenu proceduru – javnu raspravu, ekspertske analize, uporedno-pravne uvide i političku odgovornost. Ako postoji potreba da se zakon “komunicira”, to ukazuje na nedostatak transparentnosti u fazi izrade zakona, jer da je zakon pripreman uz javno učešće, takva komunikacija sada ne bi bila nužna. Takođe ukazuje i na mogući pokušaj da se sadržina zakona ne promijeni, već da se samo “ambalaža” prilagodi tako da bude javnosti prihvatljivija“, kaže Vukčević. 

Pravno gledano, dodaje, zakon se ne “komunicira”.

„Zakon se objašnjava, obrazlaže i brani pred javnošću putem javne rasprave, u kojoj ravnopravno učestvuju predstavnici struke, NVO, akademske zajednice i zainteresovani građani; objave nacrta sa obrazloženjem svakog člana, uključujući razloge zašto su određene mjere predložene, koje pravne posljedice imaju, i kako se planira njihova kontrola; uporednopravnih analiza, koje pokazuju kako slične situacije funkcionišu u EU i drugim demokratskim državama; otvorenih konsultacija sa međunarodnim partnerima, poput Evropske komisije, Venecijanske komisije i stručnjaka iz oblasti bezbjednosti i ljudskih prava“, ukazuje Vukčević.

Ako se, kaže, pod “komunikacijom” podrazumijeva jednostrana politička kampanja čiji je cilj da se javnosti predstavi unaprijed gotov zakon, bez stvarne volje da se njegova sadržina mijenja, onda to, upozorava on, nije pravni, već politički i propagandni proces, i kao takav ne može biti prihvaćen u jednom demokratskom poretku. 

„Izjava da će se zakon ponovo uputiti “kada se bolje iskomunicira s javnošću” ukazuje da sama vlast prepoznaje nedostatak podrške i legitimnosti, ali umjesto da otvori sadržinsku raspravu o spornim rješenjima, pokušava da promijeni narativ, a ne normu. Zakon se ne spašava komunikacijom, već izmjenama i usklađivanjem sa Ustavom i međunarodnim standardima. Samo tako se gradi povjerenje građana i pravna sigurnost“, poručuje Vukčević.

Grupa nevladinih organizacija, predvođenih upravo Akcijom za ljudska prava (HRA), danima je ukazivala da Predlog zakona o ANB-u nije u skladu sa Ustavom Crne Gore te da se pojedinim njegovim odredbama krše ustavom garantovana prava građana.

Gorjanc-Prelević kaže da bi usvajanjem Predloga zakona o ANB bile snižene postojeće garancije prava na privatnost, umjesto da se uvedu nove, koje su nevladine organizacije zahtijevale još 2015. godine, u vrijeme vlasti DPS. 

„Ostali smo zapanjeni vidjevši Predlog zakona koji, u smislu ljudskih prava, ništa nije unaprijedio nego pogoršao. Predloženo je da se ukloni garancija prava na privatnost, koju je jos 2014. utvrdio Ustavni sud, i koja postoji u zakonu koji je još na snazi, a to je sudska kontrola nad pristupom ANB-a podacima o biranju brojeva, uspostavljanju ili neuspostavljanju telefonske komunikacije. Pored toga, bilo je predloženo i da ANB bez sudske kontrole tajno prikuplja podatke pregledom informaciono-komunikacionih sistema državnih organa, organa državne uprave, lokalne samouprave, lokalne uprave i pravnih lica koja vrše javna ovlašćenja (čl. 15, tač. 5), što znači da im se da dozvola da bez kontrole pristupaju ličnim podacima iz elektronskih evidencija, kao što su podaci o socijalnoj zaštiti, poreski i finansijski podaci, informacije o dječjoj zaštiti, o kontaktima sa policijom, sa pravosuđem i drugi podaci koje o bilo kome od nas mogu da imaju organi državne uprave i lokalne samouprave, kao i Fond za zdravstvo ili Fond za penzijsko i socijalno osiguranje“, objašnjava Gorjanc-Prelević.

Prema njenim riječima, ova dva problema u vezi prava na privatnost su pretežno otklonjena amandmanima koji su predloženi naknadno, nakon što su iz civilnog sektora alarmirali javnost. 

„Međutim, ostalo je da za pribavljanje podatka o lokaciji korisnika elektronske komunikacije nije potreban nalog suda, iako je 2014. Ustavni sud rekao da i taj podatak štiti pravo na privatnost. Takođe, i dalje nije prihvaćena preporuka Komiteta za ljudska prava iz aprila ove godine, da se obezbijedi sudska kontrola za pristup ličnim podacima iz baza podataka pravnih lica i svih drugih osoba kao što su novinari, ljekari, trgovci… To znači da i dalje ostane zakonska obaveza svih, uključujući banke, NVO, novinare, psihologe, zubare da službenicima ANB-a omoguće pristup svojim bazama podataka kad god ANB procijeni da je ‘ugrožena nacionalna bezbjednost'“, ukazuje direktorica HRA. 

Sagovornica Analitike smatra da bi sudska kontrola tu omogućila uvid u osnovanost razloga da se tako nešto zahtijeva. Ističe i da treba imati u vidu da se na ovaj način ANB-u, tajnoj policiji, daju veća ovlašćenja od onih koje imaju državni tužioci i javna policija na osnovu Zakonika o krivičnom postupku. 

„Državni tužioci i policija izviđaju i istražuju da li je neko izvršio krivično djelo, koje je tačno određeno, precizirano, dok se ANB bavi neodređenim “ugrožavanjem nacionalne bezbjednosti”, a vidjeli smo kako to može da se tumači, tako što se Vladu Georgijevu ili Danilu Marunoviću uskrati gostoprimstvo zato što kritikuju vlast po društvenim mrežama“, upozorava ona.

Pored toga, dodaje, zabrinjava i što se predvidjelo odstranjivanje zaposlenih iz službe prije ispunjavanja uslova za penziju, a dovođenje novih, bez konkursa što, kaže, znači proizvoljno, bez garancija stručnosti. 

„Takođe, ANB je ovim predlogom bila izuzeta iz sistema javnih nabavki, što znači i iz sistema kontrole što uvodi sumnje na zloupotrebe i korupciju“, podvlači Gorjanc-Prelević.

I advokat Vukčević upozorava da ovaj Predlog zakona u suštini zadire u osnovne ustavne garancije građana, prije svega u pravo na privatnost (član 40. Ustava Crne Gore) i pravo na nepovredivost ličnih podataka i komunikacije.

„Ako se ANB-u omogućava primjena mjera nadzora bez prethodne sudske odluke i bez stvarne kontrole nad tim mjerama, to predstavlja direktno kršenje ustavne zabrane samovolje organa vlasti i derogira principe vladavine prava. Takođe, ovim se podriva i princip podjele vlasti, jer bezbjednosna agencija, koja je dio izvršne vlasti, dobija ovlašćenja koja po suštini pripadaju pravosuđu“, pojašnjava on.

Iz pravne i ustavne perspektive, kako dodaje, Agencija ne smije imati ni formalno ni faktički veća ovlašćenja od pravosudnih institucija. 

„Direktor ANB nije pravosudni organ, niti ima garancije nezavisnosti i nepristrasnosti koje imaju sudovi i tužilaštvo. Ovlašćenja koja uključuju samostalno odlučivanje o posebnim mjerama nadzora, bez sudske odluke, predstavljaju pravno opasan presedan koji otvara vrata zloupotrebama. Kao advokat, smatram da takvo zakonsko rješenje ruši osnovne stubove ustavnog poretka i ugrožava pravnu sigurnost građana“, kaže sagovornik Analitike.

Vukčević ukazuje da je zabrinutost Evropske komisije, koja je tražila da Vlada pojasni brojne izmjene i da omogući njihovu analizu, pravno utemeljena i opravdana. 

„Smatram da ovakav stav EK ne treba shvatiti kao političku poruku, već kao ozbiljno upozorenje da zakon nije usklađen sa evropskim pravnim standardima, posebno u kontekstu zaštite ljudskih prava i kontrole bezbjednosnih službi. Ovakvi zakoni, ako se usvoje bez prethodnog javnog dijaloga, pravne analize i uključivanja stručne javnosti, mogu unazaditi proces evropskih integracija i pokazati da Crna Gora ne garantuje efektivnu zaštitu temeljnih prava“, izričit je Vukčević.

Upozorava i da je predloženo zakonsko rješenje u koliziji sa više međunarodnih instrumenata.

„Prije svega s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima (član 8) – koji propisuje pravo na privatni i porodični život, i dozvoljava ograničenja samo ako su zakonom propisana, proporcionalna i podložna nadzoru. Takođe, u koliziji je s Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima (član 17) – koji zabranjuje proizvoljno miješanje u privatnost i komunikaciju. Ukoliko se zakon usvoji u ovakvom obliku, država Crna Gora bi preuzela rizik međunarodne odgovornosti, uključujući tužbe pred Evropskim sudom za ljudska prava, kao i narušavanje svog ugleda u međunarodnoj zajednici“, naveo je sagovornik Analitike.

Gorjanc-Prelević podsjeća da je civilni sektor, uz pomoć stručne javnosti, za svega nekoliko dana intenzivne kampanje postigao da Vlada predloži amandmane za status quo i odustane od snižavanja dostignutog nivoa garancija ljudskih prava. 

Međutim, dodaje, ostale bi druge zabrinjavajuće odredbe, protivne načelima odgovorne uprave. 

„Takođe, Predlogom zakona nije unaprijeđeno ništa od onoga što se godinama očekivalo da će se unaprijediti. Od zakona koji je poslije istorijske promjene vlasti trebalo da reformiše službu državne bezbjednosti s dobrim razlogom se očekivalo mnogo više. Danas se sudi bivšem direktoru ANB zbog neovlašćenog prisluškivanja desetina građana. Prema tome, svako povjerenje u vlast je naivno. Ono što je državi potrebno su stroge garancije ljudskih prava koje nas čuvaju od zloupotreba, kojima su vlasti svuda sklone, a posebno na Balkanu gdje nema tradicije vladavine prava“, ukazuje ona.

Sagovornica Analitike ističe da reforma mora da znači i demokratizaciju i veći stepen kontrole vlasti i to se, kaže, s pravom zahtijeva od novih “demokratskih” vlasti. 

„Nije dovoljno da se samo nazoveš demokratskom ili evropskom partijom, treba tako i da se ponašaš, a to se možda i najbolje vidi po spremnosti ili nespremnosti da se demokratizuje policija, pogotovo tajna. Iako je rečeno da se na zakonu radilo pet godina, ponuđeni tekst ne odaje taj utisak. Ništa temeljno nije promijenjeno, počev od definicije predmeta rada te Agencije (šta znači to “sprečavanje narušavanja nacionalne bezbjednosti”?), pa do mehanizama kontrole koji su ostali isti“, upozorava direktorica HRA.

Ona podsjeća da je, na zahtjev NATO, cilj Predloga zakona bio da proširi djelokrug rada ANB na nove oblasti – borbu protiv nasilnog ekstremizma, subverzivnog i hibridnog djelovanja i na sajber bezbjednost, pa je, ističe, proširen nadzor na međunarodne telekomunikacije, informaciono-komunikacione sisteme organa državne uprave i slično. 

„Međutim, lokalni politički cilj je očigledno i da “sjaše Kurta, a uzjaše Murta” – da se službenici Agencije koji su zapošljeni u vrijeme prethodnih vlada odstrane iz službe prije nego što ispune redovne uslove za dolazak u penziju, i da se oni zamjene kadrovima podobnim sadašnjoj vlasti, koji ne moraju ni da budu stručni, jer je isključeno zapošljavanje na osnovu konkursa, koji podrazumijeva konkurenciju po osnovu stručnosti. Isto se radi u Upravi policije. Predlog zakona o unutrašnjim poslovima, koji je za sad takođe stopiran, trebalo je isto to da omogući, i to uz kršenje međunarodnih standarda ljudskih prava“, upozorava Gorjanc-Prelević.

Ako se Predlog zakona usvoji u ovom obliku, uz predložene amandmane, kako dodaje, može se pokušati njegovo osporavanje pred Ustavnim sudom. 

Međutim, bez sudske kontrole pristupa bazama podataka i dodatnih garancija, napominje, građani ne mogu ni znati da li je ANB pristupila njihovim podacima. 

„Dvije su mogućnosti nezavisne kontrole. Jedna je parlamentarna, međutim, ta uvijek može da se stopira pod izgovorom “zaštite nacionalne bezbjednosti”, a druga je od strane Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore, koji ima ovlašćenje da traži uvid u podatke svakog državnog organa bez obzira na stepen tajnosti, ali u njegovim izvještajima nema podataka da je to ovlašćenje korišteno“, navodi Gorjanc Prelević.

Na pitanje da li se ovo zakonsko rješenje na bilo koji način može dovesti u vezu sa izjavom predsjednika Skupštine Andrije Mandića da ANB treba ukinuti, kaže da dijeli Mandićevu zabrinutost oko toga da je ANB u svojoj istoriji veoma kompromitovana, što, dodaje, samo govori u prilog tome da je sada treba temeljno reformisati i demokratizovati, podvrći kontroli umjesto da se na isti način kao i prije potčinjava novim vlastima i ostane nekontrolisana.

„S druge strane, Mandićevi motivi za ukidanje ANB su upitni, jer treba imati u vidu i da on blisko sarađuje sa vlastima Republike Srbije, da se protivio samostalnosti Crne Gore i da je protivnik NATO, dok je ANB ključna za saradnju sa NATO i mora biti nezavisna od interesa drugih država, pogotovo onih koje nisu u NATO, kao, na primjer, Srbija“, mišljenja je Gorjanc-Prelević.

Ako zakon bude usvojen u sadašnjoj formi, upozorava advokat Vukčević, građani će de facto ostati bez efektivne zaštite svog prava na privatnost, jer će, pojašnjava, mjere nadzora moći da se primjenjuju bez njihovog znanja, bez sudskog naloga i bez mogućnosti da ospore zakonitost tih mjera.

„U praksi to znači da će svaki građanin moći da bude meta nadzora bez valjanog razloga, bez pravne zaštite i bez naknadnog obavještenja. Moram da upozorim da je to put ka netransparentnoj, politički instrumentalizovanoj bezbjednosnoj službi, koja ne polaže račun nikome osim sebi“, naglašava advokat.

Pravno gledano, prema njegovom mišljenju, ovakav zakon ne djeluje kao rezultat strateške reforme ili usklađivanja sa evropskim standardima, već više kao politički motivisan akt čiji je cilj da se bezbjednosna agencija učini instrumentom ostvarivanja političkih ciljeva.

„Iz prakse znam da svaki zakon koji se usvaja u hitnom postupku, bez javne rasprave i bez jasne analize posljedica, uvijek nosi rizik zloupotrebe. Ako neko insistira da se zakon usvoji brzo, mimo institucionalnih procedura, to je jasan signal da se ne zakon, nego moć pokušava ‘ozakoniti'“, zaključuje Vukčević.