Već dvije se godine u EU, na svim nivoima, govori o proširenju kao glavnom prioritetu i najavljuje se brz ulazak novih članica. Spominje se “novi momentum” za proširenje, rast podrške među građanima za to, stvaranje svijesti da se proširenjem stabilizuje kontinent i jača blagostanje. Međutim, pogled na ljestvicu gdje stoji koja zemlja kandidatkinja u postupku integracija u EU daje potpuno drugačiju sliku. Jedino je Crna Gora blizu okončanja postupka, Albanija je učinila jasan napredak, a svi ostali tapkaju u mjestu. Crna Gora je otvorila sva pregovaračka poglavlja te zatvorila njih 14. EU je prije desetak dana odlučila osnovati radnu grupu za izradu nacrta pristupnog ugovora, što je najjasniji znak da bi ova zemlja za nekoliko godina zaista mogla postati članica EU.

Crna Gora se nalazi otprilike u poziciji u kojoj je Hrvatska bila krajem 2009. godine, koja je pregovore zatvorila početkom ljeta 2011, a u EU ušla 1. jula 2013. Dan danas, i nakon 13 godina, “najmlađa je članica EU”. Ta nam činjenica govori koliko su izjave o proširenju kao velikom prioritetu u kontradikciji s realnim stanjem procesa. U tih 13 godina EU ne samo da se nije proširila nego je ostala bez jedne velike i važne članice – Ujedinjenog Kraljevstva.

Brze reforme

U ovom se trenutku traže brze unutarnje reforme EU kako bi se ona pripremila za prijem novih članica. Od zemalja kandidatkinja, s druge strane, očekuje se da ubrzaju proces reformi.

EU je već počela rasprave o mogućem uticaju proširenja. O tome je Evropska komisija trebalo da pripremi poseban izvještaj u kojem bi konkretno procijenila koristi od proširenja i izazove koje bi to donijelo Evropskoj uniji. Taj je dokument potom trebalo da posluži kao osnova za daljnje razgovore. No, objavljivanje dokumenta stalno se odgađa, bez spominjanja pravih razloga. Prvo je rečeno da će se objaviti u oktobru 2025. godine zajedno s paketom proširenja. Potom krajem novembra kao poseban izvještaj kako se ne bi “izgubio u šumi brojnih izvještaja”. Onda se spominjao kraj 2025. uoči samita EU u decembru, pa početak ove godine, pa onda april uoči neformalnog samita na Kipru. No, tog dokumenta još nema i niko više ne zna koja je njegova sudbina. “Nije se odustalo od njega, u jednom će trenutku biti objavljen”, rečeno je Jutarnjem listu iz evropskih diplomatskih izvora.

Jutarnji list imao je uvid u raniju radnu verziju nacrta tog izvještaja u kojem se detaljno analizira uticaj proširenja na svim područjima. Slika koju dobijete nakon čitanja radne verzije nije ni bijela ni crna. Komisija u izvještaju poručuje kako se ne treba bojati proširenja, jer će ono imati pozitivan uticaj, a potom upozorava da će najveći uticaj biti vidljiv u kohezijskoj politici, poljoprivredi, zaštiti životne sredine i slobodi kretanja radnika. Napominje i da taj uticaj neće biti veći nego kada je EU 2004. godine odjednom primila deset novih članica u “velikom prasku” proširenja Unije s 15 na 25 članica.

U dokumentu se analizira i uticaj proširenja na funkcionalnost institucija EU, koje ionako sve teže djeluju s 27 članica. Razmatraju se razne ideje o reformama koje bi bile moguće i bez promjene postojećih ugovora, za što bi inače trebao konsenzus svih članica, što je gotovo nemoguće. Naravno, u dokumentu se ograđuju i uz opasku da će puno toga zavisti o obimu i vremenskom roku proširenja jer je u procesu trenutno deset država, kojima bi se ovo ljeto mogao pridružiti i Island.

Strah od gubitka

Na početku dokumenta naglasak se stavlja na geopolitički kontekst u kojem bi sada proširenje bilo korisno i poželjno.

“U istoriji procesa evropskih integracija proširenje nije nikada bilo toliko važno kao u sadašnjem geo-globalnom okruženju”, stoji u tom dokumentu. Ponavljaju se stalne konstatacije iz različitih zaključaka Evropskog vijeća, rezolucija Evropskog parlamenta i izjava predsjednice Evropske komisije Ursule fon der Lajen o tome kako je proširenje ulaganje u mir i stabilnost. Komisija detaljno analizira i izazove koje bi proširenje, pogotovo ako bi uključilo veći broj kandidata, imalo na sadašnje članice EU i na djelovanje institucija.

Elementi koje Evropska komisija analizira u svom nacrtu su i veličina teritorija, broj stanovnika, razina razvijenosti i potencijal za masovni odlazak radnika u starije, razvijenije zemlje članice.

Kada bi se EU proširila odjednom s devet novih članica, šest država Zapadnog Balkana plus Ukrajina, Moldavija i Gruzija, populacija EU porasla bi oko 15 posto, površina teritorija 22 posto, ali ukupni BDP porastao bi tek skromnih četiri posto. Najveći efekt bio bi smanjenje BDP-a EU po glavi stanovnika za devet posto. To bi svakako značajno uticalo na kohezijsku politiku jer bi gotovo sve zemlje članice EU, osim možda Bugarske, imale BDP po stanovniku iznad 75 posto prosjeka EU, što je neki okvirni kriterij za kohezijska sredstva. Čak i zemlje koje snažno podržavaju Ukrajinu, poput Poljske, baltičkih država, Portugala i Hrvatske, pažljivo će analizirati ovaj element zato što mogu izgubiti dio kohezijskih sredstava jer bi, jednostavno, bile razvijenije u odnosu na prosjek EU. Zato EU mora do sljedećeg proširenja promijeniti kriterijume prema kojima se dodjeljuju fondovi za regionalnu politiku i poljoprivredu.

Svi ti podaci su zanimljivi, ali ostavljaju prostor i za zloupotrebu od strane EU-skeptičnih populističkih stranaka s jedne strane, ali i interes potrošača s druge strane. Dobar primjer za to je proizvodnja hrane. Komisija smatra da bi se proširenjem povećala i strateška autonomija u proizvodnji hrane. Ako EU želi imati sigurnu opskrbu i dovoljnu količinu hrane, koja bi bila jeftinija za građane, onda će proširenje imati pozitivan učinak i značajno povećati autonomiju EU u proizvodnji hrane. EU bi postala i znatno važniji faktor u svijetu u proizvodnji hrane. Značajno bi se povećala površina obradive zemlje u EU. Proizvodnja soje i suncokreta u EU bi porasla čak 150 posto. Proizvodnja kukuruza gotovo 50 posto i pšenice 28 posto, jer je Ukrajina ogroman proizvođač s velikom površinom poljoprivrednog zemljišta. Ali to bi, s druge strane, predstavljalo veliki pritisak na poljoprivrednike u sadašnjim članicama Evropske unije, koji su uvijek osjetljiva tema za sve evropske lidere.

Cijena primanja

S druge strane, vidljiva je razlika između šest država Zapadnog Balkana i Ukrajine, Moldavije i Gruzije. Što se tiče vanjskih granica, primanjem Ukrajine povećala bi se granica prema Rusiji, a regiju Zapadnog Balkana ionako je okružila EU. Kosovo je jedina od šest država Zapadnog Balkana koja ne graniči s EU. To je važno iz sigurnosnog aspekta.

I cijena primanja zemalja Zapadnog Balkana bila bi znatno niža. Jedan izvještaj njemačkog Konrad Adenauer-a, kancelarije u Beogradu, procijenilo je da bi svakog sadašnjeg građanina EU primanje svih zapadnobalkanskih država koštao godišnje otprilike koliko jedna prosječna šolja kafe u kafiću.

Izazov je svakako i spremnost kandidata za preuzimanje odgovornosti članstva u EU. Većina zemalja kandidatkinja ima ograničene kapacitete i iskustvo u regionalnom razvoju i za upravljanje značajnim iznosima iz kohezijskih fondova. Previše područja, uključujući i glavne gradove, u većini kandidatkinja i dalje koristi ugljen i za grijanje i za proizvodnju energije. Daleko su od ispunjavanja standarda EU u zaštiti sredine. I tu će trebati dugo vremena i velikih ulaganja za potpuno usklađivanje tih zemalja sa standardima EU. Zato Komisija smatra da treba mnogo ranije početi s ispunjavanjem uslova kako se ne bi sve ostavilo za rješavanje nakon primanja u članstvo.

Ključne zemlje članice EU, pogotovo Francuska, Nizozemska i Njemačka, traže i institucionalnu reformu EU kao nužnu za nastavak proširenja. Komisija se u izvještaju bavi i time.

“Pristupni proces i unutrašnje reforme moraju se odvijati paralelno. EU se mora produbiti dok se širi, a istovremeno osigurati podršku građana i u sadašnjim i u budućim zemljama članicama”, kaže se u dokumentu. Spominje se kao pozitivan element podrška 56 posto građana EU za primanje novih članica, što je najveći postotak u posljednjih dvadesetak godina. Međutim, i ovdje postoji zamka jer se radi o prosjeku u cijeloj EU, dok je većina u Francuskoj i Njemačkoj i dalje protiv proširenja. Francuska je posebno važna jer će se za primanje novih članica u EU u Francuskoj odlučivati ili većinom od tri petine ili na referendumu. Mogući dolazak krajnje desnice na vlast mogao bi komplickovati i proces proširenja EU.

“Ključno je da EU bude spremna prihvatiti nove članice, a istovremeno zadržati sposobnost brzog i prikladnog odlučivanja i o unutrašnjim ili vanjskim pitanjima”, napominje Evropska komisija.

Najveći je problem promijeniti sistem glasanja u Vijeću i prijeći na odlučivanje kvalifikovanom većinom umjesto jednoglasnog odlučivanja. Komisija ipak smatra da i u postojećim ugovorima ima prostora za promjene bez izmjena temeljnih ugovora. Spominju mogućnost korištenja klauzule premošćivanja (passerelle), prema kojoj bi se odlukom Vijeća ili Evropskog vijeća moglo u nekim područjima prijeći na odlučivanje kvalifikovanom većinom i ukinuti pravo veta. EU često bude blokirana u odlučivanju, pa i u procesu proširenja, zbog veta jedne članice. Tako je trenutno u slučaju Sjeverne Makedonije, koju blokira Bugarska, i u slučaju Ukrajine, čije je otvaranje poglavlja donedavno blokirala Mađarska. Spominje se barem ukidanje veta u nekim prelaznim koracima u procesu proširenja.

Kao mogućnost spominju se i reforme putem pristupnih ugovora, koji imaju snagu ugovora jer ih moraju potpisati i ratifikovati sve države članice.

Kako je izgledno da će Crna Gora biti sljedeća nova članica EU, njen pristupni ugovor postaje test i uzorak za buduće ugovore. Naravno, ako u ljeto na referendumu Island bude odlučio ponovo da zatraži članstvo, i on može brzo ući u EU. Eventualno zajedno s Crnom Gorom.

Prijedlog o osnivanju radne skupine za izradu nacrta pristupnog ugovora EU s Crnom Gorom bio je na stolu država članica dugo, ali je bilo otpora tome, ne toliko zbog Crne Gore, već zbog rasprave o unutrašnjim reformama u EU. Najviše su skeptične oko ove odluke o osnivanju radne skupine bile Francuska, Njemačka i Nizozemska, ali sada su na to pristale sve zemlje članice.

Jutarnji list je iz diplomatskih izvora EU saznao da su neke zemlje podržale ovu odluku uz razumijevanje da će EU paralelno s izradom nacrta ugovora o članstvu Crne Gore voditi raspravu o svim elementima budućeg proširenja i da će i u ovom ugovoru uvesti takozvane osigurače, kojima bi se nova članica mogla sankcionisati ako bude nazadovala u poštovanju temeljnih vrijednosti EU. Isto tako, neke su zemlje podržale i ideju da se Crnoj Gori, kao prvoj koja bi imala takozvani pristupni ugovor nove generacije, postave neka ograničenja vezana za pravo glasa u EU u nekom prijelaznom razdoblju.

Članstvo Crne Gore u EU, s tek nešto više od 600 hiljada stanovnika, nije nikakav izazov, ni finansijski ni institucionalni. Zapravo, ulazak Crne Gore može poslužiti kao dokaz da je proširenje moguće i realno.

Crna Gora kao presedan

Ali diplomati upozoravaju da se korišćenje činjenice da je Crna Gora mala pa se lako može “apsorbirati” u EU kao argument može poslije koristiti protiv Ukrajine, jer je ona gotovo 100 puta veća. No, nema sumnje da se veličina zemlje kandidatkinje ionako već uzima u obzir pri izradi procjena uticaja proširenja na sadašnje članice.

U međuvremenu se pojavila ideja o “obrnutom procesu proširenja”, što znači da bi zemlja bila primljena u EU s brojnim ograničenjima, a uslove bi nastavila ispunjavati nakon primanja u članstvo. To je obrnuto od sadašnjeg procesa u kojem se vrednuje ispunjavanje uslova i, kada se utvrdi da su ispunjeni, kandidat bude primljen. Ova se ideja pojavila zbog Ukrajine u slučaju mirovnog sporazuma s Rusijom. No, ona nije dobila potporu među zemljama članicama. Neke ustraju na nastavku sadašnjeg modaliteta, a druge traže da isti kriterijimi vrijede za sve kandidate pa da se u slučaju brzog primanja Ukrajine prime i sve druge zemlje. Nešto ozbiljnija je i ideja o “postupnoj integraciji”, koja se djelimično i ostvaruje. To je uključivanje kandidatskih država u što više područja u EU i prije članstva. Primjer su sudjelovanje u programima EU, sastanci i konzultacije EU s kandidatima na razini ministara, šefova država ili vlada, uključivanje u zajedničke nabave, u projekte u energetskom sektoru, transportu itd. No, i dalje, uz sve ideje, proces se nastavlja prema postojećim pravilima dok se ona dogovorom ne promijene.

Bez obzira na sve izazove, većina u EU smatra da se ona mora uskoro proširiti, za dvije, tri ili četiri godine, barem nekim zemljama kandidatkinjama. Jer ako se to ne dogodi, onda će se izgubiti povjerenje u proces proširenja, i sve lijepe riječi o tome da je to strateški interes, da se time jačaju europska sigurnost i prosperitet, neće više imati smisla.

Kako stoje zemlje kandidatkinje?

Crna Gora

Predvodi u procesu proširenja jer je otvorila sva pregovaračka poglavlja te zatvorila 14. No, da bi se pregovori zaključili, Crna Gora mora ispuniti mjerila za zatvaranje i za sva preostala poglavlja, što je priličan izazov jer je ostalo još 19.

Albanija

Nakon Crne Gore najviše je napredovala u procesu. Prošle godine otvorila je sva poglavlja, ali još nije zatvorila nijedno. Albanija čeka usvajanje izvještaja o ispunjavanju privremenih mjerila s područja vladavine prava kao uslov za početak zatvaranja poglavlja.

Sjeverna Makedonija

Nakon Turske ima najduži staž u statusu kandidata. Godinama je blokirana zbog sporova sa susjedima, prvo s Grčkom zbog imena, a sada s Bugarskom. Prošlo je 17 godina otkako je Evropska komisija preporučila otvaranje poglavlja, ali se to još nije dogodilo zbog blokade u Vijeću.

Srbija

Bila je ispred Albanije do prošle godine. Ali već duže od četiri godine nije otvorila nijedno poglavlje. Iako Evropska komisija daje zeleno svjetlo, Srbiju koče neke zemlje u Vijeću, ponajviše zbog odnosa s Rusijom, dijaloga s Kosovom i vladavine prava.

Bosna i Hercegovina

Dobila je status kandidata i uslovnu odluku o otvaranju pregovora. Ali još ne ispunjava uslove za otvaranje pregovora, ponajviše zbog nepostizanja kompromisa između političkih stranaka. Zbog toga i gubi značajna sredstva iz Europskog plana rasta za Zapadni Balkan.

Kosovo

Predalo je zahtjev za članstvo u EU, ali on još nije stavljen ni na dnevni red Vijeća. Glavna je prepreka pet država članica EU koje još nisu priznale nezavisnost Kosova. EU razmatra pravne mogućnosti kako otvoriti postupak i s Kosovom, koje je jedino bez formalnog statusa kandidata.

Ukrajina

Dobila je status kandidata nakon početka ruske agresije. Prema ocjeni Evropske komisije, ispunila je uslove za otvaranje poglavlja, ali je to u Vijeću dosad blokirala Mađarska. Sada se očekuje zeleno svjetlo nakon poraza Viktora Orbána na nedavnim izborima.

Moldavija

Ima status kandidata, nema prepreka za otvaranje poglavlja, ali EU ne želi otvoriti ta poglavlja dok to ne počne i s Ukrajinom. Kada počne otvarati poglavlja, Moldavija može brzo napredovati u procesu. EU ima poseban interes spriječiti ruski uticaj u ovoj zemlji.

Gruzija

Dobila je status kandidata, ali u posljednje dvije godine nazaduje u pitanjima vladavine prava i temeljnih sloboda dok vlast povećava represivne mjere. U Briselu sada govore da je Gruzija “kandidat samo u nazivu”, ali ona se sve više udaljava od EU.

Turska

Otvorila je pregovore isti dan kad i Hrvatska u jesen 2005. godine. No, ti pregovori odavno su zamrznuti. Niko u EU ozbiljno ne vjeruje da bi Turska mogla postati članica, a to sve manje vjeruju i u Turskoj. No, EU želi što bliže odnose s njom jer je smatra važnim partnerom.

Island

Bio je u procesu proširenja i očekivalo se da će ući u EU zajedno s Hrvatskom. No, jednostrano je od toga odustao i prekinuo pregovore. Sada bi Islanđani na referendumu mogli odlučiti o obnovi procesa. U tom slučaju, Island može brzo u EU jer je ionako duboko integrisan.